Foto: Scanpix/Raga Jose Fuste

Flammetårnene i Baku – symbol på oljerikdom og autokrati i Aserbajdsjan

Sør-Kaukasus – et politisk overblikk

Publisert: 16. Feb 2017

Våren 2016 blusset den langvarige konflikten mellom Armenia og Aserbajdsjan opp igjen, i enklaven Nagorno-Karabakh. I 2016 varslet parlamentsvalget i Georgia europeiske politikere om at landet fortsatt ønsker medlemskap i EU og NATO.  I Aserbajdsjan la en demokratisk tvilsom folkeavstemning til rette for at Alijev-familien kan sitte ved makten i uoverskuelig framtid. Samtidig demonstrerte store folkemengder for regimeendring i Armenia. Beliggende i periferien av Europa, i skjæringspunktet mellom regionale stormakter, er både folk og stater avhengig av sikkerhet og stabilitet i Sør-Kaukasus. Hva er situasjonen i dag?

  • Når kan nasjonsbygging virke konfliktskapende?
  • Hva kan være avgjørende faktorer for en stats utenriks- og sikkerhetspolitikk?
  • Hvilke problemer har oppstått som del av statsbyggingen i Sør-Kaukasus?
  • Hvordan kan vi forstå Russlands interesse for Sør-Kaukasus?

2: Nasjonalisme og konflikt

Administrativt var Sovjetunionen oppdelt i 15 territorielle enheter med en dominerende folkegruppe i hver av dem. Det fantes også administrative underområder, som stort sett besto av hver sin etniske minoritet. Sør-Kaukasus var delt opp i den armenske, georgiske, og aserbajdsjanske sosialistiske sovjetrepublikk, samt de  autonome oblastene (underområdene) Abkhasia, Sør-Ossetia, Adsjaria, og Nagorno-Karabakh.

De første årene etter Sovjetunionens fall var preget av nasjonalisme og løsrivelseskriger. I Georgia førte nasjonalisten Zviad Gamsakhurdia en etnonasjonalistisk politikk som undertrykket og ekskluderte etniske abkhasere og sørossetere fra politisk deltakelse. I Abkhasia og Sør-Ossetia ble henholdsvis nasjonalisme og  etnisitet brukt på liknende måte til å mobilisere lokalbefolkningen til kamp for løsrivelse fra Georgia. I Abkhasia førte dette i 1992 til krig mellom georgiske myndigheter og den lokale makteliten i Sukhumi.

Mer enn 20 000 mennesker ble drept, og 200 000 etniske georgiere ble internt fordrevne (flyktninger i eget land). I Sør-Ossetia førte ønsket om løsrivelse til en 18 måneder lang borgerkrig . Krigene endte med at de georgiske myndighetene mistet mye av kontrollen over deler av landet. Russiske fredsbevarende styrker ble satt inn i begge områdene, delvis under SUS-mandat (Samveldet av Uavhengige Stater) og delvis overvåket av FN og Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE). Dette skjedde på tross av at Russland av georgierne ble opplevd som en viktig aktør i begge konfliktene, blant annet gjennom skjult støtte til abkhasiske separatister.

Nasjonalisme var også en viktig drivkraft og katalysator (utløser), i konflikten mellom Armenia og Aserbajdsjan. I sovjettiden utgjorde den lille enklaven Nagorno-Karabakh en del av den aserbajdsjanske sovjetrepublikken; den var bebodd av både aserbajdsjanere og armenere.

Gorbatsjovs  liberaliseringspolitikk (glasnost) åpnet derimot for et armensk krav om at området skulle tilhøre den armenske SSR. Konflikten hadde dype røtter i historisk uenighet om territoriets kulturelle og etniske tilhørighet, som lenge hadde ligget lett antennelig under overflaten. I 1988 førte uenigheten til svært voldelige sammenstøt i Baku og Jerevan, der de to folkegruppene i lang tid hadde levd side om side. I begge byene forekom det lynsjing og drap av motstandere. Senere samme år kulminerte opptøyene med at alle aserbajdsjanerne ble drevet ut  fra Armenia– og alle armenere  fra Aserbajdsjan.

I begge land fikk spørsmålet om Nagorno-Karabakhs tilhørighet en sentral plass i det nasjonalistiske ropet for uavhengighet fra Sovjetunionen. I 1991 åpnet denne fokuseringen for full krig i det omstridte området. Først i 1994 kom det i stand en våpenhvileavtale, framforhandlet av Russland. Da hadde separatistene i Karabakh, med hjelp fra Armenia, sikret seg kontroll over nesten hele området. Rundt 25 000 mennesker var drept, og opptil 1,5 millioner var blitt flyktninger eller internt fordrevne. I dag fungerer området som en de facto stat, med støtte fra armenske myndigheter og militære. Den etniske rensingen og krigen har gjort de to landene til bitre fiender. Kravet om å ha rett på enklaven ligger i dag godt forankret i både Armenia og Aserbajdsjans nasjonale identiteter. Det vanskeliggjør enhver form for kompromiss om områdets status.

3: Utenrikspolitiske veivalg

Parallelt med at republikkene ble uavhengige fra Moskva måtte de også skape en ny utenrikspolitisk identitet. I ARMENIA, en innlandstat omringet av to stormakter i sør (Iran og Tyrkia) og erkefienden Aserbajdsjan i øst, ble det prioritert  fortsatt å ha et tett økonomisk og sikkerhetspolitisk forhold til Russland. 

President Ter-Petrossian forsøkte å etablere et diplomatisk forhold til Tyrkia (jf. folkemord i 1915), og lyktes i en kort periode med å åpne for økonomiske forbindelser. Han forsøkte å holde en pragmatisk linje overfor Aserbajdsjan i søken etter en løsning på Nagorno-Karabakh- konflikten, men ble stanset av egne nasjonalister med uforsonlige standpunkter. En etter hvert stengt grense mot Tyrkia, det broderlige politiske vennskapet mellom Tyrkia og Aserbajdsjan samt den overhengende trusselen fra Aserbajdsjans enorme forsvarsinvesteringer, bidro til ytterligere regional isolasjon.

I 2015, på tross av forhandlinger om en assosieringsavtale med EU (løsere tilslutning enn fullt medlemskap – får mange av fordelene i avtalen,  men ikke medbestemmelse), valgte Armenia heller å bli medlem i den russisk-initierte Eurasiatiske Økonomiske Union (EØU). Av de tre landene i Sør-Kaukasus er det i dag kun Armenia som tillater et permanent nærvær av russiske soldater på eget territorium.

GEORGIA. I motsetning til Armenia har Georgias euro-atlantiske orientering ligget relativt fast siden midten av 1990-tallet. Økonomisk krise gjorde landet avhengig av bistand fra vestlige land og internasjonale institusjoner som Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken. Samtidig var landets territorielle suverenitet utsatt og gjorde det politiske handlingsrommet overfor Russland lite. Dette ble klart da det brøt ut krig mellom de to statene i 2008. Forholdet er fortsatt spent, men har siden 2012 vist tegn på bedring. Blant annet har handelen blitt gjenopptatt (noe den georgiske økonomien har vært helt avhengig av), og det er lagt til rette for at Russland kan transportere gass over georgisk territorium til Armenia.

Georgia har siden begynnelsen av 2000-tallet hatt et uttalt ønske om å bli medlem i vestlige organisasjoner som EU og NATO. Under president Mikhail Saakasjvili ble forsvarsbudsjettet mangedoblet, blant annet for militært å kunne bistå de USA-ledede operasjonene i Afghanistan og Irak. I 2016 trådte en frihandelsavtale med EU i kraft, etter mange år med skrittvis tilpassing til unionens handelssystem. I februar 2016 ble det vedtatt en lov i Europaparlamentet som gir georgiske innbyggere visumfriinnreisetillatelse til EU-landene, pluss de øvrige Schengen-landene bl.a. Norge).

Foto: CC BY-SA 4.0/ Jafarov og CC BY 2.0 / Kontokanis

Ofre for blodige konflikter i skyggen av mektige Kaukasus-fjell i Nagorno Karabakh – aserbajdsjanske og armenske.

4: Aserbajdsjan – fra diplomati til diktatur

ASERBAJDSJANønsket på sin side å frigjøre seg fra den tidligere «kolonimakten» Russland. I starten nektet de å bli med i Samveldet av uavhengige stater (SUS) og utelukket russisk deltakelse i utviklingen av landets oljeindustri.

Aserbajdsjans enorme oljeforekomster viste seg snart å gi viktige muligheter for manøvrering og forhandlingskort i balansegangen mellom stormaktenes interesse for den nylig uavhengige oljestaten. Tildelingen av oljeavtaler la grunnlaget for et såkalt «oljediplomati». Også Norge var involvert: Statoil var den nest største investoren i Aserbajdsjans petroleumssektor fram til 2014. President Heydar Alijev ønsket at oljekontrakter skulle knytte partnere utenfra til den regionale utviklingen og til en fredelig løsning på konflikten i Nagorno-Karabakh. Ved å balansere mellom investorer sørget Aserbajdsjan også for å unngå avhengighet av ett bestemt land.

En slik strategi kom også til uttrykk i utenrikspolitikken. Især var aserbajdsjanske styresmakter skeptiske til det de opplevde som Russlands intensjoner om regionalt herredømme. Russlands nære forhold til Armenia og mistanker om skjult russisk støtte til den armenske krigføringen gjorde det ekstra vanskelig å opprette et tillitsforhold.

Muligheten til å velge uavhengig av internasjonale samarbeidspartnere ble viktig for å befeste Aserbajdsjans posisjon som en selvstendig aktør i regionen. Denne utenrikspolitiske uavhengighetslinjen har – i sterke ordelag – blitt videreført under nåværende president Ilham Alijev.

Foto: kremlin.ru /CC BY 4.0

President Alijev er vert for president Putin

I de politiske kulissene, parallelt med oljeeventyret på 1990-tallet, hadde presidenten befestet sin makt. Innen 2003 hadde grunnlovsendringer, valgfusk, samt trusler og vold mot opposisjonelle og journalister lagt veien åpen for å overføre presidentmakten fra far til sønn. Siden har gjenvalgene av president Ilham Alijev (2008, 2013) blitt kritisert for en rekke mangler. I mars 2009 ble grunnloven endret for å sikre presidenten mulighet til å bli gjenvalgt et ubegrenset antall ganger. I dag sitter de fleste menneskerettighetsaktivister, journalister, opposisjonelle og andre regimekritikere i Aserbajdsjan i fengsel.

Aserbajdsjan kan derfor defineres som pseudo-demokratisk: Landet har et  autoritært styre «sminket» med et demokratisk utseende, som valg (men ufrie) og et relativt fritt internett.
Samtidig nyter den aserbajdsjanske presidenten en viss popularitet, i hvert fall på overflaten. Forskere forklarer dette med en kombinasjon av

  • innbyggernes redsel for å bli møtt med sanksjoner hvis man kritiserer presidentfamilien (f.eks. at man mister jobben)
  • en uskreven lov om at man kan kritisere myndighetene, men ikke presidenten personlig
  • medienes framstilling av presidenten som ene initiativtaker til mange av landets velferdsprogrammer.

Presidentens parti har vist seg villig til å øke utgiftene til sosiale goder (for eksempel bygging av veier) for å kjøpe seg oppslutning (legitimitet) i befolkningen, især før et valgår.  
I tillegg har de store oljeinntektene bidratt til en enorm økonomisk vekst, som også har kommet befolkningen til gode:  Fattigdomsnivået er lavere i Aserbajdsjan enn i det demokratiske nabolandet Georgia. Den største utfordringen i Aserbajdsjan er likevel å diversifisere landets oljeavhengige økonomi – få flere bein å stå på og gjøre seg mindre oljeavhengig. Rundt 80 prosent av økonomien er petroleumsbasert, og myndighetene har over lang tid forsømt det skrikende behovet for strukturelle reformer. Oljekrisen i 2015 medførte derfor flere dramatiske nedskrivinger (devalueringer) av den aserbajdsjanske valutaen (manats). At myndighetene samme år hadde brukt enorme pengesummer på prestisjeprosjektet European Games, la stein til byrden.

5: Balansekunst å fremme demokrati

GEORGIA er det mest demokratiske landet i Sør-Kaukasus, med regelmessige reelle valg. Den demokratisk inspirerte Roserevolusjoneni 2003 innledet et generasjonsskifte i georgisk politikk og førte med seg en mer liberal og raskt voksende økonomi, harde tiltak mot korrupsjon og for effektiv institusjonsbygging. Selv om Saakasjvili ga ny giv til georgisk politikk, gikk effektivitetsjaget mer og mer på bekostning av demokratiet. Makten ble sentralisert rundt presidenten, mens mediene, byråkratiet og domstolene i økende grad ble politiserte. Saakasjvilis manglende evne til å balansere mellom effektive reformer og demokrati førte til kritikk, både nasjonalt og internasjonalt. I 2012 gikk partikoalisjonen Georgian Dream til valg mot Saakasjvilis parti UNM – og vant.

Flere av reformene til Saakasjvili har likevel bestått som viktige bærebjelker i georgisk politikk og økonomi. Kampen mot korrupsjon har gitt svært gode resultater og økonomien i landet er kraftig forbedret. Ifølge Transparency Internationals korrupsjonsindeks ligger Georgia på 44. plass, langt foran nabolandene (Aserbajdsjan er nr. 123 og Armenia  nr. 113.). 

Regjeringskoalisjonen, ledet av Georgian Dream, som ble gjenvalgt i 2016, iverksatte reformer for å desentralisere makten, sikre domstolenes uavhengighet fra politikken, forbedre rettssikkerheten og styrke parlamentet ytterligere. I dag har Georgia et sterkt, folkevalgt parlament, et aktivt sivilsamfunn og en  svært kritisk  opposisjon. Den uavhengig valgte presidenten fungerer også som en viktig «check» på regjeringen.

Foto: Creative Commons

2016: Grenseovergang mellom Georgia og Abkhasia

Noen ser likevel på Georgia som et ungt demokrati. Vestlige observatører har uttrykt bekymring for det de ser som tegn på mangelfull etterlevelse av demokratiske normer. Blant annet har Georgian Dream-koalisjonen åpnet for en rekke etterforskninger mot medlemmer av den tidligere regjeringen (under anklager om korrupsjon og maktmisbruk), samt mot den regjeringskritiske TV-kanalen Rustavi 2. Etterforskningene har fått internasjonale observatører til å sette spørsmålstegn ved om regjeringen driver «selektiv justis» (at rettsvesenet brukes som politisk redskap).

ARMENIA  har, sammenliknet med naboen Aserbajdsjan, mer politisk pluralisme, men mangler fortsatt en rekke demokratiske grunntrekk. I 2004 framholdt OSSE at det hadde forekommet betydelig grad av fusk under det armenske presidentvalget.  Som en reaksjon på anklagene om valgfusk protesterte folk i gatene, men myndighetene slo ned på demonstrantene med vold. Det samme gjentok seg under presidentvalget i 2008. Minst 8 ble drept og mange flere skadet.

I 2010 gjorde forhandlingene om en assosiasjonsavtale med EU og et ønske om å reparere Armenias internasjonale omdømme, at styresmaktene ga friere tøyler for sivilsamfunnsgrupper. I dag spiller disse gruppene en viktig rolle i Armenia. Internettfriheten gjør at sosiale medier blir hyppig brukt både av opposisjonen, uavhengige journalister og grasrotgrupper til å mobilisere folk til å protestere mot myndighetene. Det har skjedd i stort omfang de siste årene. Selv om protestene fungerer som en viktig «lufteventil», er folks mulighet til virkelig å endre politikken likevel begrenset. Media er underlagt streng kontroll, og det er rapportert om flere tilfeller av vold og trakassering mot journalister.

I 2016 skjedde det en vesentlig endring i motivasjonen bak protestene: mens de tidligere hadde vært hovedsakelig økonomisk motiverte, omfattet de nå et krav om regimeendring. For mange observatører bar protestene bud om utbredt misnøye i det armenske samfunnet. Arbeidsløshet, korrupsjon og straffefrihet for politikere tolkes som årsaker til den sterke mistilliten som befolkningen har til den politiske eliten. En viktig, strukturell barriere i utviklingen av de armenske og aserbajdsjanske økonomiene er storselskaper med monopoler og klientelisme . 30 prosent av befolkningen lever under fattigdomsgrensen. Nedturen i den russiske økonomien har også fått utslag i Armenia gjennom reduserte pengeoverføringer fra armenske arbeidsmigranter .
 
 

6: Stormaktsinteresser

Den russiske interessen for Sør-Kaukasus må ses i sammenheng med 1990-tallets uro i Russlands egne  autonome regioner i Nord-Kaukasus. Etniske bånd på tvers av Kaukasus-fjellene betyr at konflikt og utbryteraktiviteter på én side ofte får store ringvirkninger også på den andre siden. Eksempelvis førte konflikten i Sør-Ossetia til at om lag hundretusen sørossetere flyktet over grensen til Nord-Ossetia. Dette sammenfalt med en oppblussing i flere etniske konflikter i Nord-Kaukasus, og det foregikk en viss utveksling av kamplystne opprørere over fjellene. Mellom 1999 og 2003 ble problematikken igjen aktuell da tsjetsjenske opprørs- og terrorgrupper brukte Pankisidalen i Nord-Georgia som base for å omgruppere og planlegge nye offensiver i Russland.

Foto: entrepose.com

Under bygging: Oljerørledningen Baku-Tbilisi-Ceyhan

I tillegg til den konkrete, sikkerhetsrelaterte interessen Russland har hatt for regionen, finnes det også en oppfatning om regionens rolle i russisk historie, og som et viktig element i Russlands stormaktidentitet. I 1864, etter flere år med voldelig underleggelse, ble «Transkaukasia» innlemmet i det russiske tsarriket. I et Europa preget av imperialistiske ambisjoner og maktspill, ble erobringen av Kaukasus et viktig symbol på at også Russland var en europeisk (imperialistisk) stormakt – en idé vi hører gjenklang av i dag.

I det post-sovjetiske Russland har den russiske oppfatningen om Sør-Kaukasus kommet til uttrykk gjennom det som president Medvedev kalte Russlands «interessesfærer». Blant annet ble Roserevolusjonen og Georgias ønske om NATO-medlemskap oppfattet som en trussel mot Russlands interesser og som et tegn på at deler av regionen var i ferd med å komme under vestlig kontroll. For mange signaliserer Russlands innblanding i utbryterrepublikkene i Sør-Kaukasus et ønske om å «fryse» konfliktene der: Ved å holde liv i konfliktene, men på et lavbluss, beholder Russland sin politiske innflytelse i regionen, er tanken. For eksempel anerkjente Russland i 2008 Sør-Ossetia og Abkhasia som selvstendige republikker. I tillegg har russiske myndigheter over lengre tid tildelt innbyggerne russiske pass og inngått avtaler om allianse og integrasjon . Dette vanskeliggjør en framtidig forsoning mellom Georgia og utbryterrepublikkene.

Sør-Kaukasus utgjør også et viktig internasjonalt økonomisk knutepunkt, særlig på grunn av beliggenheten nær det olje- og gassrike Kaspihavet. Oljerørledningen Baku-Tbilisi-Ceyhan gjør Georgia til et viktig transittland for deler av energiforsyningen til Europa. Regionen har også blitt et viktig ledd i Kinas «nye silkevei» – det såkalte «Ett belte – en vei»-initiativet. Kinas økende engasjement har potensial til å endre den regionale politiske dynamikken.