Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Bilder: un.org, who.org og Forsvarets mediesenter

Fred og utvikling

Publisert: 11. sep. 2011

Sikkerhet og utvikling var lenge to atskilte felter innenfor internasjonal politikk. Sikkerhet var sett som et militært spørsmål og håndtert med militære virkemidler. Utvikling ble overlatt til bistandsorganisasjonene. Men de siste par tiårene har stadig flere blitt interessert i sammenhengen mellom disse to politikkområdene.

Bistandsarbeiderne så det som meningsløst å jobbe for langsiktig utvikling i et land i krig. Soldater og offiserer som var utplassert i fredsbevarende operasjoner, så utvikling som nødvendig for å bevare freden. Store deler av bistanden er kanalisert til land som er rammet av borgerkrig, særlig der bistand blir sett som en kinderegg-løsning der man både vil hjelpe de fattige, skape fred og hindre terror samtidig. Sikkerhet og utvikling blir nå ofte integrert i de samme internasjonale operasjonene, og militære styrker og bistandsorganisasjoner jobber gjerne parallelt.

2: Sammenheng mellom fred og utvikling?

Når man forsøker å skape sikkerhet og utvikling samtidig, er det viktig å forstå hvordan disse to henger sammen. For Norge er det viktig å vite hvordan internasjonalt engasjement for fred påvirker utvikling, eller omvendt. Selv om noen sammenhenger er åpenbare, er forskerne forsiktige med å trekke generelle konklusjoner. Det er aldri bare én årsak til konflikt, og veiene til en løsning varierer fra land til land. «Utvikling» er heller ikke et entydig begrep; det dekker en rekke forskjellige samfunnsendringer, som fattigdomsreduksjon, helse og utdanning, demokratisering, statsbygging og økonomisk vekst. Disse forskjellige samfunnsendringene påvirker sikkerhet forskjellig.

I denne artikkelen ser vi mest på intern, væpnet konflikt, altså borgerkrig. Slike konflikter er det absolutt flest av i verden, og det er i dem sammenhengen mellom sikkerhet og utvikling er mest direkte. Konflikter mellom stater har ofte andre årsaker. For eksempel har Afrika − det fattigste kontinentet − nesten ikke hatt alvorlige grensekonflikter, selv om grensene mellom landene er mildt sagt kunstige.

De viktigste unntakene er da Eritrea skilte seg fra Etiopia etter en lang borgerkrig, og Sør-Sudan som ble et eget land sommeren 2011. Mange av konfliktene i Afrika er likevel internasjonale ved at andre land blander seg inn i borgerkriger eller at opprørsgrupper holder til i naboland.

3: Mangel på utvikling – årsak til krig?

Global statistikk gir noen hint om en sammenheng: I de rikeste landene forekommer nesten ikke borgerkrig.Blant de aller fattigste landene er borgerkrig derimot regelen snarere enn unntaket. Blant mellomrike land er det en viss sammenheng, men den er ikke like tydelig. Og statistikken sier lite om årsaker. Borgerkrig i et fattig land skyldes kanskje ikke fattigdom, men at landet er fattig på grunn av krig.

Og det fins mange unntak. Malawi, et av verdens fattigste land, har for eksempel ikke opplevd krig siden slavehandelen ble slått tilbake i siste halvdel av 1800-tallet. Historien viser mange eksempler på borgerkrig i relativt velstående områder, som i det tidligere Jugoslavia. De siste månedene har vi sett intern konflikt i rike land i Midtøsten, som Bahrain og Libya.

Fattigdom er sjelden en direkte årsak til krig. Vanligvis er det nemlig ikke de fattigste, men deres mer velstående ledere som er pådrivere. Men fattigdommen gjør detenklere for dem å mobilisere og rekruttere soldater. Fattigdom fører dessuten til andre forhold, som kan gi grobunn for krig.

En fersk studie fra Verdensbanken konkluderer med at krig oftest oppstår i situasjoner der folk føler seg utrygge (for eksempel på grunn av kriminalitet) eller urettferdig behandlet, samt under omfattende arbeidsledighet. Det farligste er når slike forhold opptrer samtidig og i samfunn der staten og andre sosiale institusjoner ikke har nok tillit (legitimitet) i befolkningen. Alt dette henger selvsagt sammen med utvikling.

Fra mellomstatlig krig til borgerkrig.

4: Ulikhet − «farligere» enn fattigdom

Paradoksalt nok kan det virke som om rask økonomisk vekst er «farligere» enn vedvarende fattigdom, når det gjelder risiko for krig. Det gjelder særlig i svake stater –dvs. land med statsapparat som ikke eller knapt fungerer. For eksempel har olje, mineralforekomster eller verdifull skog vist seg å forsterke eller skape konflikt. Dette kallesofte «ressursforbannelsen». Mange land i Vest-Afrika har lidd under slike ressurskonflikter. I land med sterkere stater fører ikke ressursrikdom til borgerkrig, men kan styrke undertrykkende regimer, som i oljelandene i Midtøsten.

I de fleste land fører rask vekst til økt økonomisk ulikhet, som kan være farligere enn fattigdom når det gjelder risiko for borgerkrig. Men det gjelder først og fremst ulikhet mellom forskjellige etniske eller religiøse grupper – dvs. når land der sosiale og økonomiske forskjeller faller sammen med etniske og religiøse skiller. Det kalles«horisontal ulikhet».

Da oppstår ofte en «oss mot dem»-tanke, og ledere kan enklere mobilisere til krig. Da bygger man på eksisterende konflikter, slik at ulikheten ikke skaper, men forsterker krigen. I flere land, som Colombia, kan de økonomiske drivkreftene etter hvert overskygge de opprinnelige konfliktene. Dermed er det usikkert om det er en politisk kamp eller økonomisk konflikt som er årsaken til at borgerkrigen fortsetter.

Hva mener folk selv er konfliktårsaker?

5: Hva med andre former for utvikling?

Utvikling handler om mer enn fattigdomsreduksjon, men også for eksempel om å bedre folks helse og utdanning. Selv om slik utvikling er viktig, er det lite som tyder på at det hindrer krig. Utdanning kan faktisk også virke negativt på spenningsnivået i et land. I arabiske land er det oftest de best utdannete som rekrutteres til militante bevegelser og terrorvirksomhet, og som de siste månedene har gjort opprør. Når folk får bedre utdanning, får de større forventninger til jobb og inntekt. Da blir de også desto mer skuffet og sinte hvis forventningene ikke blir innfridd. Slik kan utdanning forsterke og militarisere eksisterende konflikter, om det ikke følges opp av andre samfunnsreformer.

Når det gjelder demokratisering, følger sammenhengen en såkalt «u-kurve»: Både de strengeste diktaturene og de gode demokratiene har lite voldelig konflikt. Problemene ligger mellom ytterpunktene: I svake og uferdige demokratiske systemer, der spillereglene ikke er helt klare og/eller ikke har fått «satt seg i folks hoder», kan det lønne seg å gå til krig om en gruppe ikke når fram på demokratisk vis.

Omvendt u om sammenhengen mellom styresett og politisk vold.

6: Krig − nesten alltid en trussel mot utvikling

Det er altså ikke nødvendigvis slik at mangel på utvikling fører til større risiko for borgerkrig, selv om noen trekk peker i den retning. Den andre veien er det imidlertid en klar sammenheng: Krig fører oftest til mindre utvikling – setter utviklingen i et land tilbake.

Dette har helt naturlige årsaker. En krig trekker masse ressurser, både av offentlige midler og flinke folk som ellers kunne blitt investert i utvikling. Skolebygg, veier, hus, avlinger og husdyr blir ødelagt og kan sette lokalsamfunn flere tiår tilbake. Bønder må ofte flykte, og dermed blir jord liggende brakk. I tillegg er usikkerhetet et viktig hinder for utvikling. Om folk ikke er trygge på framtiden, tør de ikke investere i landbruk og annen produktiv virksomhet.

Flere studier viser en ganske direkte sammenheng mellom krig og økende analfabetisme, barnedødelighet og mange andre problemer. Infrastrukturen  forfaller, styresettet blir dårligere, med mer korrupsjon og mindre demokrati. Såkalt «sosial kapital» – om hvorvidt folk stoler på hverandre og samarbeider − blir kraftig svekket.
Det blir store flyktningestrømmer, som skaper problem for nabolandene (og i mindre grad for fjernere, rike land som Norge).

Problemene varer lenge etter at det er blitt fred. Landminer kan ligge lenge. Barn og ungdom har fått ødelagt sin framtid. Både soldater og deres ofre blir mer tilbøyelige til å bruke vold også etter at krigen tar slutt. Soldater  kan ha pådratt seg HIV-smitte, som spres både til krigsofrene og til deres egne familier.

7: Kan bistand fremme fred?

Bistand har mange utfordringer når det gjelder fred og sikkerhet. For det første er selve koblingen problematisk. Mange er skeptiske til at bistandsorganisasjoner og militære styrker jobber sammen. Det kan true legitimiteten og sikkerheten til bistandsarbeidere. Ofte kan det virke som om bistanden skal støtte opp om militære interesser framfor utvikling for utviklingens – og fattigfolkenes – egen del. På et globalt nivå ser det ut til at landene med konflikt får mye mer bistand enn andre fattige land med store utfordringer. Det kan nesten virke som om fattige «straffes» for å holde fred med hverandre, fordi de da får mindre internasjonal oppmerksomhet!

For det andre er det vanskelig å vite hvordan bistand kan bidra til fred. Det er et spørsmål som bistandsorganisasjoner har jobbet mye med de siste tjue årene. I  utgangspunktet er utvikling enormt vanskelig under krig og krigsliknende forhold. Alle utviklingstiltak er da risikofylte, og dyrere enn i fredelige land. Kanskje vil myndighetene være lite samarbeidsvillige om et bistandsprosjekt kan synes som en hjelp til «fienden» − f.eks. en opprørsregion. I ekstreme tilfeller kan hjelpere bidra med lite annet enn humanitær innsats for å redde liv på kort sikt og støtte folk i flyktningleire. Da er det vanskelig å skape synlig utvikling som gir folk tro på framtiden.

Statsbygging blir sett på  som en spesielt viktig bistandsstrategi. En velfungerende stat med godt styresett og legitime ledere reduserer risikoen for borgerkrig, fører til mindre rekruttering av terrorister  og støtter opp om utvikling. Men selv om statsbygging er en riktig og viktig form for bistand, er det veldig vanskelig å få til i praksis.

Hva innebærer politisk vold helt konkret?

8: Bistand kan forsterke konflikt...

Bistand kan også forsterke konflikt. Den kan skjerpe konfliktnivået i et samfunn fordi forskjellige grupper ofte tror – enten de har rett eller ikke – at de får mindre enn andre.  Bistand til myndighetene kan gjøre at staten får mer ressurser, som gjør det mer fristende for opprørsgrupper å krige for å få kontroll over disse ressursene. Andre studier sier  det motsatte, nemlig at bistand gjør staten sterkere, og bidrar til økonomisk vekst som – om den blir fordelt og forvaltet godt – styrker utvikling og fremmer fred.

Det finnes tilfeller der bistands- og nødhjelpsorganisasjoner har blitt beskyldt for å la seg kontrollere og bruke av krigførende parter. Nødhjelp og andre ressurser kan komme på avveie og bli brukt av soldater. Flyktningleire kan bli fristed for krigsforbrytere, noe som skjedde etter folkemordet i Rwanda. Eksempler finnes også på at flyktningleire kan gi beskyttelse og mat for soldater mens disse planlegger nye krigshandlinger. Noen mener til og med at nødhjelp har gjort kriger mer brutale fordi partene vet at hjelpeorganisasjoner alltid står klar til å ta seg av ofrene. I Sierra Leone er det hevdet at soldatene bevisst var brutale mot sivilbefolkningen for å «lokke til seg» hjelpeorganisasjoner.

Hjelpeorganisasjonene har tatt slike beskyldninger alvorlig og gjør mye for å unngå uheldige virkninger. Dette kalles «do no harm», og alle som jobber med bistand i konfliktområder, kjenner til disse prinsippene. Med disse endringene er det mindre sannsynlig at fortidens feil vil bli gjentatt. Vi kan derfor anta at moderne bistand og
nødhjelp i de fleste tilfeller bidrar til fred og utvikling.

På den andre side viser mange erfaringer at plutselig reduksjon i bistand øker risikoen for krig. Det skyldes nok at misnøyen øker hos potensielle opprørsgrupper som har blitt vant til å nyte godt av bistandsressurser. Problemet var at mange har blitt vant til å kunne «tappe» litt av statlige ressurser både på lovlige (subsidier) og ulovlige (korrupsjon) måter.

Når staten ble fattigere, forsvant den muligheten, og folk ble mer fiendtlig innstilt. I flere tilfeller – som Liberia  i 1999, Sierra Leone i 1990, og Ghana i 1981 – brøt det ut krig i løpet av ett år etter at bistanden til landet ble kraftig redusert. Det ligner på tendensen til økt sosial uro som følge av økonomiske nedgangstider, som ble sett i mange utviklingsland på 1980- og 1990-tallet og i arabiske land det siste året.

9: Bistand kan styrke freden...

Forskere er stort sett enige om at når det først er fred i sikte, vil utviklingstiltak være kjempeviktig. Det gjelder i alle fall om freden er kommet gjennom en fredsavtale mellom partene, men ikke nødvendigvis hvis den ene parten fullstendig har nedkjempet den andre. Det er ytterst viktig at tidligere fiender ikke igjen begynner å bli misfornøyde, og kanskje tar til våpen på ny. Utfordringen er særlig stor fordi de fleste fredsavtaler de siste årene har skjedd samtidig med demokratisering. Lederne skal altså ikke bare selv holde fred med sine tidligere fiender, men må også tilfredsstille velgere som kan kaste dem om de ikke er fornøyde.

Strategiene for å styrke freden må tilpasses hvert land, men ifølge Verdensbanken er det viktig å skape en «god sirkel». Det vil si der folk stadig opplever forbedringer i sin egen hverdag samtidig som tilliten til staten og andre institusjoner styrkes. Det er en tidkrevende, skjør og risikofylt prosess. Et av de aller viktigste tiltakene, ifølge Verdensbanken, er å skape jobber, for å unngå at arbeidsledighet fører til misnøye.