Bilder fra flere av FNs mange virksomhetsområder Foto: un.org

FN-medarbeidere jobber på mange felter og med mange utfordringer.

Reform av FN?

Publisert: 17. Oct 2010

Helt siden FN ble etablert i 1945 har det vært snakk om behovet for reform av FN. Siden slutten av den kalde krigen har krav om reform tiltatt i styrke. Nye stormakter krever plass i FNs sikkerhetsråd. Andre land krever reformer for å øke FNs effektivitet som bistandsaktør.

  • Hvilke reformer har blitt gjennomført?
  • Hvorfor har det vist seg vanskelig å reformere verdensorganisasjonen?
  • Hva er forholdet mellom FN og G 20?

2: Starten

FN-pakten ble forhandlet fram av femti land i San Francisco i 1945. Forhandlingene om en ny verdensorganisasjon hadde startet allerede i 1942, med møter mellom Roosevelt (USA), Stalin (Sovjetunionen) og Churchill (Storbritannia) på Jalta. Senere fortsatte de under de såkalte Dumbarton Oaks-forhandlingene, der også Kina deltok. Den 26. juni 1945 ble FN-pakten undertegnet (signert) av de opprinnelige medlemslandene.

Som en «grunnlov» for verdensorganisasjonen skal FN-pakten gi stabilitet og forutsigbarhet, definere mandat og sikre stater visse plikter og rettigheter. Som sådan skal den være vanskelig å reformere. Derfor er det ikke overraskende at det har vist seg vanskelig å reformere FN. Like fullt er det grunn til å spørre hvorfor en ikke har lyktes bedre med å reformere verdensorganisasjonen når verden anno 2010 er en ganske annen enn den var i 1945.

Den siste runden med reformdiskusjon foregikk under tidligere generalsekretær Kofi Annan med reformforslag som ble diskutert under FN-toppmøtet i 2005 – under markeringen av FNs 60-årsjubileum. Forslagene var basert på innspill fra et høgnivåpanel som Annan hadde nedsatt etter krisen som oppsto i FN etter at USA uten mandat fra FNs sikkerhetsråd gikk til krig mot Irak våren 2003. For Annan representerte krisen i Sikkerhetsrådet om Irak-saken og det faktum at USA og andre invaderte et medlemsland, en mulighet for å skape debatt om hva FNs rolle skal være i en ny tid, med nye trusler og utfordringer.

Resultatet ble at den diskrediterte Menneskerettighetskommisjonen ble erstattet av et Menneskerettighetsråd og at en fredsbyggingskommisjon ble etablert. Den siste er ment å utøve strategisk lederskap for gjenoppbygging etter konflikter og er et organisatorisk uttrykk for at sikkerhet og utvikling ses som uløselig knyttet sammen. En evaluering av Fredsbyggingskommisjonen erkjenner at den har evne til å bringe sammen ulike sentrale FN-organer (Sikkerhetsrådet og Det økonomiske og sosiale råd, Kontoret for fredsbevarende operasjoner, UNDP osv) – men også at det skorter på effektivt strategisk lederskap.

Av reformspørsmål er det særlig tre som peker seg ut:

FN rommer mange organer, under- og særorganisasjoner.

3: Sikkerhetsrådet

Mye av årsaken til at det til stadighet fremmes krav om reform av FN, handler om makt og innflytelse. Fem av medlemslandene i FN – USA, Kina, Russland, Storbritannia og Frankrike – har vetorett og fast sete i Sikkerhetsrådet. Rådets resolusjoner er bindende for medlemslandene. De fem har med andre ord en spesiell status i organisasjonen. De fem faste medlemmene ble da heller ikke valgt. De tilhørte den gruppen av land som forhandlet fram utkastet til FN-pakten mellom 1942 og 1945, og som utgjorde seierherrene i andre verdenskrig. Utkastet fulgte Roosevelts grunntanke om at stormaktene måtte operere sammen for å kunne fungere som verdens politimann.

Kravet om reform av Sikkerhetsrådet fremmes først og fremst av store land som ikke er medlemmer der. Dette gjelder bl.a. India, Japan, Tyskland, Sør-Afrika og Brasil. Begrunnelsene varierer noe, avhengig av hva som er det enkelte lands sterkeste kort. Japan og Tyskland framhever at de er blant FNs desidert største økonomiske bidragsytere. Sør-Afrika og Brasil betoner betydningen av å ha stormakter fra regioner som ikke er representert i dag. India legger vekt på at de er verdens nest mest folkerike land – og verdens største demokrati. Samlet sett er begrunnelsen at sammensetningen av Sikkerhetsrådet må endres slik at institusjonen blir mer representativ for den internasjonale maktfordelingen av i dag.

Sikkerhetsrådet har blitt reformert en gang, i 1965, da antallet medlemmer ble økt fra 11 til 15. FN hadde da fått en hel rekke nye medlemsland i kjølvannet av den avkolonialiseringen som FN hadde håndtert på vegne av verdenssamfunnet siden 1945. I de senere år har det også vært gjort visse mindre endringer i Sikkerhetsrådets arbeidsmetoder, bl.a. ved større grad av konsultasjon med de land som bidrar med styrker til FNs fredsbevarende operasjoner.

Det er også verdt å merke seg at de mest toneangivende statene bak kravet om reform av Sikkerhetsrådet de siste årene har blitt valgt inn i rådet i større grad enn andre land. Det kan tyde på at disse landenes argumentasjon erkjennes som riktig og relevant blant andre medlemsland.

Møte i Sikkerhetsrådet

4: FN som utviklingsaktør

FN ble opprinnelig ikke etablert med en egen organisasjon for å fremme utvikling. Det vi i dag kjenner som FNs utviklingsprogram, UNDP, ble opprettet i 1965. I dag er UNDP operativt i over 160 land og er en sentral organisasjon til fremme av utvikling. Ikke minst ser vi dette i rollen med å koordinere arbeidet med å nå de såkalte tusenårsmålene (2000). Under toppmøtet i FN i 2005, hvor en rekke omfattende reformer ble vedtatt, ga Generalforsamlingen generalsekretæren i oppgave å effektivisere utviklingsarbeidet til FN.

Bakgrunnen for dette er todelt: Det har alltid vært debatt – ikke minst i fagmiljøene – om hvor effektiv bistand er som virkemiddel til å bekjempe fattigdom og skape utvikling. Over tid har denne debatten blitt del av den bredere politiske debatten om utvikling i det globale sør.

I en tid med sterke krav til spesialisering og resultater har UNDP framstått som tungrodd og lite effektivt. Samtidig har det blitt påpekt at det er for mange kokker i FNs utviklingsarbeid, og at det må skapes bedre koordinering mellom UNDP og andre utviklingsorganisasjoner, og mellom alle slike og FNs fredsbevarende operasjoner. 

Kofi Annan nedsatte et panel som statsminister Jens Stoltenberg ledet sammen med statsministrene fra Pakistan og Mosambik. I sin rapport tok panelet til orde for å slå sammen og integrere mye av FNs operative virksomhet på landnivå. I det enkelte utviklingsland skulle FN omorganiseres med felles leder, kontor, budsjett og programmer. Siktemålet var å øke effektiviteten i FNs programmer innenfor utvikling, humanitær bistand og miljø.

Modellen er blitt testet ut på en rekke pilotland og har ifølge FN selv ført til økt effektivitet i arbeidet. Det er like fullt grunn til å minne om at slike organisatoriske endringer på landnivå har noe begrenset effekt: hver enkelt av disse FN-organisasjonene har fortsatt egen stab, budsjett og styre ved hovedkvarteret i New York eller i Genève.

FNs generalsekretær Ban Ki-moon med forgjengeren Kofi Annan

5: Administrativ reform

FN rommer et stort byråkrati. I FN-sekretariatet finner vi bl.a. Generalsekretærens kontor, Avdelingen for nedrustningsspørsmål, Kontoret for fredsbevarende operasjoner (DPKO), Kontoret for koordinering av humanitære saker (OCHA) m.fl. Bare DPKO styrer godt over 100 000 militære og sivile i FNs fredsoperasjoner. FN-sekretariatet har også et eget tilsynsorgan (OIOS) som skal etterforske anklager om korrupsjon og også vurdere effektiviteten i eget arbeid.

Som i alle store organisasjoner finner vi her dårlig koordinering, ineffektivitet og også korrupsjon. Men en rekke studier – interne så vel som eksterne – har pekt på dårlig lederkultur, trege ansettelsesprosesser og ikke minst et hav av kronglete og ofte motstridende regler og prosedyrer. Ineffektiviteten må imidlertid også ses i lys av medlemslandenes måte å forholde seg til FN-sekretariatet på.

Et eksempel: Budsjettet til sekretariatet, inkludert budsjettet for fredsbevarende operasjoner, blir bestemt av Generalforsamlingens 5. komité. I stedet for å overlate til sekretariatet å vurdere hvor det trengs flere folk og hvilke som kan omplasseres, bruker medlemslandene tid på å diskutere og forhandle om hver enkelt stilling og budsjettpost. Det er derfor ikke overraskende at FN framstår som ineffektivt og byråkratisk, men årsaken til at det er slik, kan ikke tilskrives interne forhold ved organisasjonen alene. Den ligger også i hvordan medlemsland ofte forsøker å detaljstyre FN-byråkratiet for å fremme egne interesser.

I 2006 foreslo Annan en administrativ reform, inkludert endringer i rekruttering og lederskap, satsing på ny informasjonsteknologi, økt autoritet til generalsekretæren for å flytte på personell, og styring av rapporteringen fra sekretariatet til medlemsland. Annans reformforslag ble vingeklippet, ikke minst fordi det her kom til syne en konflikt mellom en gruppe land i det globale sør (G77) og rike industriland i nord. Konflikten handler delvis om hvor mye myndighet en skal delegere til generalsekretæren og FN-byråkratiet. G77 frykter at ved å gi mer fleksibilitet og selvstendighet til FN-byråkratiet, vil de rike landene, som gir mest penger til FN, lettere kunne bruke sin økonomiske tyngde til å påvirke FN-byråkratiet. De vil kunne gå utenom FNs politiske organer der medlemslandene er representert, blir det hevdet. Sør-Afrikas FN-ambassadør beskrev dette som i-landenes forsøk på å tilrane seg makt.

Generalsekretær Ban Ki-moon har forsøkt å gå videre med en rekke av reformforslagene, som samlet sett har som mål å gjøre FN til en mer moderne organisasjon. Ett element av dette ser vi når organisasjonen skal få større frihet til å disponere sine ressurser og heller bli evaluert på basis av resultater. Denne formen for organisering står i kontrast til det systemet som fortsatt preger FNs virkemåte, hvor et sett av regler og rutiner vedtatt av medlemslandene bestemmer hva som skal gjøres og hvordan. Ban har blitt kritisert – med rette – for å fremme en lederstil som undergraver noen av hovedprinsippene han selv har lansert som sentrale i sitt reformarbeid. Generalsekretæren har lansert åpenhet og ansvarliggjøring som sentrale prinsipper. Hans egen lederstil oppfattes imidlertid som preget av hemmelighold.

Men igjen kommer vi tilbake til uenigheten mellom medlemslandene: G77 vil holde fast ved medlemslandenes kontroll med det aller meste av hva sekretariatet foretar seg. De ønsker å styre via detaljerte budsjetter og regler. Andre medlemsland, som Norge, argumenterer for å styre ved å bruke oppnådde resultater som den viktigste indikatoren. Slik kan sekretariatet gis rom til selv å finne ut hvordan en skal operere mest mulig effektivt. Det er riktignok en viss framgang å spore på dette feltet – et system for resultatbasert styring er etablert, og kravene til rapportering og åpenhet har blitt skjerpet. Så langt er de likevel ikke fullt ut iverksatt, delvis pga. motstand fra enkelte medlemsland.

Møte i Menneskerettighetsrådet

6: FNs globale rolle

I kjølvannet av internasjonale kriser kreves det ofte at FN må reformeres. Hadde FN vært mer handlekraftig og bedre organisert, hevdes det, kunne krisen ha vært unngått. Men det blir å rette baker for smed: Riktignok er det en rekke forhold ved FNs organisering og virkemåte som er kritikkverdige. Og det er også riktig at generalsekretæren har et visst handlingsrom for å gjøre FN relevant som arena for å løse internasjonale kriser.

Det er blitt hevdet at generalsekretær Ban Ki-moon ikke har evnet å gjøre FN til den naturlige arena for å koordinere internasjonale tiltak mot finanskrisen som brøt ut høsten 2008. Men FNs økonomiske og sosiale råd har med noen få unntak aldri klart å sette dagsorden for internasjonale økonomiske spørsmål. Pengefondet (IMF) og Verdensbanken sitter med betydelig større ekspertise når det gjelder å beslutte internasjonale, samordnete tiltak mot finanskrisen.

FN har imidlertid betydelig makt og kompetanse til å ta grep i møte med nye trusler og globale utfordringer som krever globale løsninger. I klimaspørsmål har FN lyktes relativt godt med det brede arbeidet som Det internasjonale klimapanelet (IPCC) står for (tildelt Nobels fredspris sammen med tidligere visepresident i USA, Al Gore, i 2007). På andre områder har en imidlertid ikke lyktes, delvis på grunn av at FN har en lang rekke ulike fond og programmer som har ulike mandat, budsjetter og styrer. Dette fører gjerne til kiv om ressurser og prestisjekamp mellom organisasjonene og ofte til dårlig samordning. Ikke sjelden fører dette til at FN blir satt på sidelinjen av andre internasjonale organisasjoner.

7: G20

G20-landene (11_6)

G20 er en uformell sammenslutning av finansministere og sentralbanksjefer fra verdens største økonomier og består av 19 land samt EU. Gruppen ble etablert etter  den asiatiske finanskrisen (1997–1998) i et forsøk på å bedre styringen av det internasjonale finanssystemet. G20 fikk så en mer framskutt rolle etter at finanskrisen brøt ut i 2008, og har nå en rekke saker på agendaen som ikke er direkte knyttet til det internasjonale finanssystemet.

Det neste G20-toppmøtet skal avholdes i Sør-Korea seinhøsten 2010. Der skal medlemmene blant annet diskutere reformer i Pengefondet (IMF). Disse reformene er ment å gi framvoksende økonomier en formell innflytelse og stemmetyngde som samsvarer med deres økonomiske størrelse. Temaet er sensitivt, særlig blant europeiske land. Mange spør seg hvorfor G20 eksisterer all den tid både FN, Verdensbanken og IMF sammen kunne ha utgjort et forum for å diskutere regulering av de internasjonale finansmarkedene.

Noe av årsaken er at regulering av internasjonale finansmarkeder ikke er del av kjerneoppgavene til noen av organisasjonene. Det handler imidlertid også om det at G20 ikke er en formell internasjonal organisasjon. G20 har ikke noe eget sekretariat – vertslandet for hvert møte fungerer som sekretariat i perioden opp mot et nytt møte. En slik form for global styring framstår ofte som mer fleksibel og effektiv nettopp fordi statene beholder mer direkte kontroll og innflytelse.

G20 er bare ett av flere eksempler på en form for global styring som har blitt mer framtredende de siste årene. Skjematisk kan vi si at innslaget av uformelle fora og mer fleksible, ofte nettverksbaserte, styringsformer har vokst fram som supplement og delvis også som konkurrent til formelle internasjonale organisasjoner. Denne utviklingen rammer kanskje FN spesielt: FN har stater som medlemmer (192 per høsten 2010), og hver stemme teller like mye med unntak for avstemninger i Sikkerhetsrådet. I andre store internasjonale organisasjoner, som IMF og Verdensbanken, varierer stemmetyngden etter hvor mye penger den enkelte stat har skutt inn.

FN har i utgangspunktet mandat til å påta seg en koordinerende rolle for global styring på en rekke saksfelt. Når medlemslandene ikke velger å bruke FN til et slikt formål, skyldes det delvis at FN oppfattes som en god arena for diplomati, men som en dårlig kanal for styring: I kraft av sitt universelle medlemskap gir FN mer legitimitet til beslutninger og felles mål enn andre internasjonale organisasjoner. Men av samme grunn velger store stater ofte å gå utenom FN fordi de oppfatter dette som en mer effektiv form for global styring.  G20 er et uttrykk for dette.

FN etablerte da også en arbeidsgruppe der Norges FN-ambassadør var en av lederne for å se på FNs rolle i global økonomisk styring. Arbeidet i denne gruppen brakte igjen fram spenningene mellom

  • de land som framhever FNs legitimitet i kraft av det universelle medlemskapet, og
  • de som framhever FNs manglende effektivitet.

Sistnevnte gruppe – særlig de som selv er medlemmer av G20 – hevder at en mindre gruppe stater kan styre mer effektivt enn hva de192 medlemslandene kan klare, og at deres legitimitet ligger i evnen til å levere handlekraftige tiltak.

Som alle andre internasjonale organisasjoner avhenger FNs kapasitet til å styre av den støtten de får av «eierne» av organisasjonen, altså medlemslandene. Dette betyr ikke at hva FN gjør og ikke gjør kan spores direkte til graden av medlemslands politiske og økonomiske støtte. En rekke andre forhold er også viktige: ledelsen i organisasjonen, kompetansen til de ansatte og evnen til å omstille seg og alliere seg med andre type aktører, stater så vel som ikke-statlige organisasjoner. Like fullt: Selv om FN framstår som den viktigste internasjonale organisasjonen på en rekke felt – og da særlig innen internasjonal sikkerhet – så er det en flere  andre felt hvor FN i beste fall opererer parallelt med andre internasjonale organisasjoner og mer uformelle sammenslutninger, som G20.

8: Responsibility to Protect (R2P)

Ideen om at stater har et ansvar for å beskytte – responsibility to protect (R2P) – er en nyvinning i internasjonal politikk. Bakgrunnen var primært folkemordet i Rwanda og krigene på Balkan på 1990-tallet. Der evnet ikke det internasjonale samfunnet å stoppe systematiske drap og overgrep mot sivile. Dette ledet til omfattende debatter om såkalt «humanitær intervensjon». Under det nevnte FN-toppmøtet i 2005 ble medlemslandene enig om at staters suverenitet er betinget av et ansvar for å beskytte sin sivilbefolkning mot folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser.

Den internasjonale straffedomstolen (ICC) har blant annet som mandat å etterforske og tiltale slike brudd på internasjonal rett. Domstolen har blant annet tatt ut tiltale mot Sudans president Omar Al-Bashir for forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser i forbindelse med krigen i Darfur.