Sudan: Usikker framtid

Publisert: 18. Apr 2010

Sudan er inne i en spennende periode hvor det er håp om en formell slutt på krigen i Darfur-regionen. Samtidig råder det stor usikkerhet etter valget i april og før en folkeavstemning om Sør-Sudans framtid i 2011. En ny statsdannelse i sør er ett av alternativene i denne avstemningen.

Forfatter: Øystein Rolandsen, seniorforsker PRIO

  • Hvilke konflikter finner vi i Sudan?
  • Hvorfor har det ikke brutt ut en ny krig mellom nord og sør?
  • Hva består motsetningene mellom partene i?
  • Er det sannsynlig at Sør-Sudan kan bli en ny afrikansk stat?

2: Historisk bakgrunn

Sudans nyere historie er preget av borgerkrig, særlig i sør. Offisielt startet den første borgerkrigen 18. august 1955, men dette ble bare en kortvarig voldsepisode. Det var først tidlig på 1960-tallet at borgerkrigen blusset opp for alvor. Det ble da dannet flere væpna grupper som brukte samlebetegnelsen Anya-Nya (betyr slangegift). Utover på 1960-tallet fikk konflikten internasjonale dimensjoner, og krigføringen ble intensivert.

En fredsavtale i 1972 sørget for en pause på ti år i kamphandlingene, men etter noen år med positiv utvikling økte spenningsnivået igjen utover på 1970-tallet. Vann- og oljeressurser kom inn som et nytt element i konfliktbildet.

Den andre borgerkrigen brøt ut i mai 1983. Denne varte lenger og var mer intens enn den første. Den ble utkjempet over et større område, og både opprørs- og regjeringshæren hadde større militær slagkraft. Flere naboland støttet den sørsudanske geriljabevegelsen Sudan People’s Liberation Movement (SPLM), mens regjeringshæren rekrutterte militsgrupper fra områder både nord og sør i Sudan.

Tilbakeslag og splittelse innad i opprørsbevegelsen gjorde det mulig for myndighetene å ta kontroll over potensielle oljefelt i grensetraktene mellom nord og sør. Oljeutvinning og bygging av en lang rørledning startet mens krigen raste. Mot slutten av 1990-tallet ble SPLM sterkere igjen, delvis på grunn av økt støtte fra naboland, men også fordi flere forsoningsprosesser i sør førte til at opprørerne i større grad samlet seg under John Garangs lederskap.

Etter 11. september 2001 kom USA og andre vestlige land sterkere på banen som tilretteleggere for fredsforhandlinger mellom nord og sør. Forhandlingene tok flere år, og det oppsto flere kriser underveis. Fredsavtalen av januar 2005 mellom regimet i Khartoum (hovedstaden) og SPLM var historisk.

  • Først og fremst gjorde avtalen slutt på den svært ødeleggende borgerkrigen.
  • Den var viktig også fordi den ga store innrømmelser til SPLM. Den ga sørsudanere viktige posisjoner i landets samlingsregjering og i den sentrale statsadministrasjonen.
  • Videre ble partene enige om å dele oljeinntekter likt, men bare inntekter som stammer fra oljeutvinning i Sør-Sudan (oljeinntekter fra nord tilfaller sentral-regjeringen).

Den viktigste innrømmelsen var likevel at Sør-Sudan skulle få anledning til å avholde en folkeavstemning om uavhengighet i 2011.Avtalen er omfattende, men likevel ikke en permanent fredsavtale. Den gjelder bare for seks år, og så må den reforhandles; den likner derfor mer på en utvidet våpenhvileavtale.

Kart over Sudan med naboland - folketall inkludert

3: Konflikten i Darfur

Helt siden Sudan ble uavhengig i 1956 har det i ulike deler av Nord-Sudan vært store motsetninger og mindre sammenstøt mellom lokale grupper og politi og regjeringsstyrker. Borgerkrigen i Darfur (fra 2003) har vært den mest alvorlige i de siste årene. Flere har trukket fram gjentatt tørke og etniske motsetninger som forklaringer på denne borgerkrigen, men dette er ikke de egentlige forklaringene på krigen.

De viktigste grunnene henger sammen med Darfurs politiske historie og forhold til sentralmakten i Khartoum. Darfur er et av de fattigste områdene i Sudan, og befolkningen der føler liten tilknytning til Sudan som nasjon. Staten er blitt sett på som et negativt element som bare krever skatter og rekrutter til hæren, samt omfordeler land og gir liten medbestemmelse. På mange måter er området i lang tid blitt oversett, utnyttet og vanstyrt fra hovedstaden. Samtidig har sentralmakten begrenset kontroll over Darfur (omtrent like stort som Frankrike). For å kunne holde området under kontroll har makthaverne i Khartoum vært avhengig av å alliere seg med lokale ledere og spille disse ut mot hverandre.

Volds- og usikkerhetsspiralen har gradvis tiltatt i Darfur siden slutten av 1980-tallet. På 1990-tallet gjennomførte president Bashir en omfattende splitt-og-hersk-politikk i Darfur. De administrative grensene ble trukket på nytt, og Darfur ble i 1997 delt inn i tre delstater hvor regimets støttespillere fikk en sterkere rolle.

Arabisk orienterte nomader ble gitt våpen og trening, samt deltok i militære operasjoner mot folkegrupper i Masalit-området vest i Darfur. Lokale eliter i Darfur som historisk har sittet med makten, ble fratatt innflytelse, men de fikk støtte utenfra til å danne opprørsgrupper. Borgerkrigen blusset opp for alvor etter at disse gjennomførte et storstilt angrep på flyplassen i regionshovedstaden Al-Fashir i april 2003.

Myndighetene svarte med to store offensiver sommeren 2003 og tidlig i 2004. Her ble tusenvis av landsbyer brent ned, og hundretusener av sivile ble drept eller drevet på flukt. I dag har Darfur om lag 1,2 millioner internt fordrevne flyktninger og mange også i Tsjad. Etter disse offensivene har usikkerheten og volden vedvart, men de store kamphandlingene har i all hovedsak uteblitt.

Fredsbevarende styrker fra Den afrikanske union (senere også FN) har vært til stede i Darfur siden 2004, men det er vanskelig å bedømme verdien av denne innsatsen siden det i liten grad har vært noen fred å bevare. Det har vært flere runder med fredsforhandlinger, men fram til ganske nylig har disse gitt få resultater. Siden årsskiftet 2009–2010 har det vært noe framgang i forhandlinger i Qatars hovedstad Doha, men det er for tidlig å si om dette vil gjøre slutt på krigen.

Partene kom et steg videre på veien mot en endelig og robust avtale i slutten av februar 2010. Da inngikk regjeringen og opprørsbevegelsen JEM (rettferd og likhet) en foreløpig avtale. Avtalen er skjør, for den utfordres av andre lokale parter som ikke vil legge ned våpnene. Dessuten kan partene når som helst ta våpnene opp igjen.

4: Fredsavtale i 2005 – hvorfor under press nå?

Hvor i Sudan ligger oljefeltene?

Gjennomføringen av fredsavtalen mellom Nord- og Sør-Sudan har vært en vanskelig prosess. Det første tilbakeslaget kom da John Garang døde i en helikopterstyrt i juli 2005. SPLM mistet sin karismatiske leder, og mistenksomheten mellom partene økte. Siden har fredsavtalen gått fra krise til krise, og det har vært flere trefninger  mellom SPLM på den ene siden og regjeringshæren i nord og deres lokale allierte i sør på den andre.

Sør-Sudan startet mer eller mindre på bar bakke etter borgerkrigen – så å si uten noe fungerende statsapparat. En svært liten andel av befolkningen har utdannelse og erfaring til å kunne fylle de mange funksjonene en stat må ivareta. Oljeinntekter har gjort at Sør-Sudan og myndighetene i Khartoum har hatt et bedre utgangspunkt for gjenoppbygging av landet enn mange andre utviklingsland. I mangel av gode kontrollrutiner kan, imidlertid, store budsjetter være en utfordring, og myndighetene både i Nord- og Sør-Sudan er beskyldt for omfattende korrupsjon.

Tidsplanen for gjennomføringen av fredsavtalen er blitt forskjøvet på flere viktige punkter. Utsettelsen av valget – på president og nasjonalforsamling – har vært det kanskje mest alvorlige. Dette skulle ha vært gjennomført seinest sommeren 2009. Valget fant likevel ikke sted før april 2010, og hele prosessen fram mot valgdagen har tatt oppmerksomhet fra forberedelsene til folkeavstemningen om uavhengighet i 2011.

En demokratisering er ønskelig i alle land, men denne må planlegges nøye og gjennomføres på en slik måte at lokale krefter blir med og former prosessen. Valget vil trolig få størst konsekvenser på delstatsnivå hvor det er større konkurranse om posisjonene. Sudan består av 26 delstater; 10 av dem ligger i sør.

5: Det internasjonale samfunnets oppfølging

Det er også klart at heller ikkedet internasjonale samfunnet har klart å følge opp fredsavtalen for Sør-Sudan på en tilfredsstillende måte.

  • De fredsbevarende styrkene har tolket sitt mandat snevert og ikke fokusert på å beskytte sivile mot lokale voldsutøvere. Dette har blitt et stort problem i Sør-Sudan hvor mer enn 2000 mennesker ble drept i trefninger i 2009 og titusener måtte flykte midlertidig fra hjemmene sine.
  • Nødhjelpsapparatet fra tiden med borgerkrig har blitt bygd ned for raskt og har ikke kapasitet til å håndtere krisene som oppstår bl.a. på grunn av lokale trefninger.
  • Strategien for langsiktig bistand har vært rettet inn mot å bygge opp et stort internasjonalt fond som har vært for tungrodd og ikke klart å sette i gang planlagte prosjekter.

Den manglende viljen og evnen til å beskytte og hjelpe sivile samt svak økonomisk utvikling bidrar også til å skape misnøye og potensial for nye konflikter.

Ved til energiformål betyr ofte jorderosjon i sårbare områder.

6: Avgjørende måneder

Det var ingen selvfølge at fredsavtalen mellom SPLM og myndighetene i Sudan skulle vare fram til i dag. Fredsviljen til partene har vært satt på prøve ved flere anledninger siden 2005, men det er likevel klart at de siste månedene fram til folkeavstemningen om uavhengighet tidlig i 2011 vil være de vanskeligste. Valgkampen i 2010 har vært en stor belastning på det politiske systemet generelt og spesielt på samarbeidet mellom SPLM og president Bashirs Nasjonale kongressparti (NCP). Nå ser det imidlertid ut til at selve valget har gått ganske rolig for seg.

Den politiske situasjonen etter valget er usikker. President Bashir blir gjenvalgt, men sammensetningen av parlamentet er ikke klar. Det er også uforutsigbart på hvilken måte valget får konsekvenser for samlingsregjeringen mellom de tidligere partene i borgerkrigen mellom nord og sør. Framover er det likevel forberedelsene til folkeavstemningen om Sør-Sudans framtid som vil være det viktigste konfliktspørsmålet. Her må det internasjonale samfunnet understøtte prosessen med bistand og ekspertise. I tillegg må den politiske ledelsen i USA, Norge og andre land som er viktige for Sudan, legge press på partene i fredsavtalen for å sikre at de holder seg til sine forpliktelser.

Det er veldig stor sannsynlighet for at folket i Sør-Sudan vil stemme for løsrivelse. Derfor må sudanere, og andre involverte, intensivere planleggingen av en ny stat i Afrika. En ryddig løsrivelsesprosess er helt avgjørende for fortsatt fred mellom Nord- og Sør-Sudan.

Skjebnevalg for Sudan

7: Bashir og Den internasjonale straffedomstolen

FNs sikkerhetsråd ga i 2005 Den internasjonale straffedomstolen (ICC) i Haag i oppdrag å etterforske mistanker om krigsforbrytelser og folkemord under borgerkrigen i Darfur. Flere lokale ledere og personer i statsapparatet har blitt tiltalt av ICC, og en opprører fra Darfur har frivillig møtt opp i Haag for å få saken sin prøvd for retten.

I mars 2009 bestemte tre ICC-dommere at president Bashir skulle siktes for krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten. (Påtalemyndighetens krav om å inkludere folkemord i siktelsen ble ikke tatt til følge. I januar 2010 ble det imidlertid bestemt at man skulle vurdere om siktelsen skulle utvides til folkemord, men så langt har dommerne ikke tatt noen avgjørelse i saken.) President Bashir er det eneste sittende statsoverhodet som har en ICC-arrestordre hengende over seg.

Så lenge president Bashir oppholder seg i Sudan, er det vanskelig å få ham arrestert og stilt for domstolen i Haag. De aller fleste land i verden er imidlertid forpliktet til å arrestere presidenten dersom han kommer på besøk. ICC-prosessen mot Bashir har blitt møtt med både applaus og kritikk i Sudan så vel som i resten av verden.

Jurister og menneskerettsforkjempere ser det som et stort framskritt at et sittende statsoverhode kan tiltales for grove forbrytelser. Kritikere er bekymret for at ICC-prosessen kan sette fredsavtalen i fare, og at frykten for å bli arrestert gjør at president Bashir klamrer seg til makten i stedet for å delta i en reell demokratisering.