Kollasje med bilder fra ulike fora der diplomater ferdes Foto: creative commons

Til venstre: stater forhandler. Til høyre: ikke-statlige aktivister

Diplomati − før og nå

Publisert: 22. Jan 2012

Alt snakk om globalisering til tross, mennesker lever lokalt i sosiale grupper og trives med det. Men de er som regel nysgjerrige på naboene og holder gjerne et øye med dem. Dette skyldes et behov for sikkerhet og trygghet. Den viktigste institusjonen som styrer samtalen mellom stater, er diplomatiet − et viktig utenrikspolitisk verktøy for nasjonale myndigheter.

  • Hva er den viktigste oppgaven til en diplomat?
  • Hvorfor har diplomater spesielle rettigheter og privilegier?
  • Hvordan har diplomatiet utviklet seg?
  • Trenger vi diplomater når vi har internett?

2: Det tidlige diplomatiet

De første kildene vi har om diplomati, går fire tusen år tilbake. Det er omtrent like lenge som vi kjenner til at det har eksistert skriftspråk. I tillegg vet vi at grupper som tradisjonelt levde uten skriftspråk, som australske aboriginere og nordamerikanske indianere, hadde sine former for diplomati. Diplomatiet som vi kjenner det i dag, vokste imidlertid først og fremst fram i Europa, bl.a. som følge av utviklingen av et statssystem (etter at kristenheten, ble splittet mellom den katolske og protestantiske kirken) og krig, konflikt og rivalisering mellom disse statene.

Tanken om at representanter for én politisk enhet bor fast hos en annen (permanent diplomatisk tilstedeværelse), i stedet for at utsendinger og offisielle delegasjoner avlegger besøk fra tid til annen, føres gjerne tilbake til de italienske bystatene på 1400-tallet. Siden den gang har diplomatiet også blitt mer og mer regelbundet – både av skrevne og uskrevne regler.

Diplomati kan defineres som måtene stater kommuniserer, forhandler og forholder seg til hverandre og til det internasjonale samfunnet på. En diplomat er en offisiell representant for landet sitt, enten overfor et annet land (ambassade) eller overfor en internasjonal organisasjon (delegasjon). Diplomaten har et formelt brev (akkrediteringsbrev) fra myndighetene i eget land der det blir stadfestet at vedkommende representerer sendestaten.

Ordet diplomati stammer fra gresk, hvor «diploma» betyr et (foldet) dokument. De første diplomatene var det vi i dag kaller arkivarer, dvs. de som arkiverer dokumenter (diplomer).

3: Nye rammer for diplomatiet

I løpet av de siste 20 årene har global integrasjon( globalisering ) skutt fart, gjennom mer integrering av finansmarkeder, økt handel, utvikling av nye kommunikasjonsmidler, kulturell utveksling, migrasjon   m.m. Kontaktene på tvers av landegrenser er blitt mange flere, tettere og dypere. I praksis har denne utviklingen snudd opp ned på mye av den diplomatiske hverdagen.

HHD12_2WikiDiploTegning: politicalcartoons.com

Wikileaks utfordrer diplomatrollen

Siden 1945 har arbeidet med å løse internasjonale utfordringer mer og mer foregått i et økende antall internasjonale organisasjoner og gjennom mellomstatlige forhandlinger og avtaler. Dette har styrket normer som statlig suverenitet, territoriell integritet og formell likhet mellom vidt forskjellige stater.

Især siden 1990 er også private aktører og privat sektor blitt langt viktigere drivkrefter i utviklingen av det internasjonale samarbeidet. transnasjonale selskaper , frivillige organisasjoner , lobbyister, journalister, diasporaer (religiøse eller kulturelle grupper som lever utenfor hjemlandet/kulturområdet sitt), internettaktivister o.a. påvirker utenriks-politikk og internasjonal politikk.

Ikke overraskende endrer og utvikler diplomatiet seg i lys av disse og andre endringsprosesser. Det er altså verdt å merke seg især to utviklingstrekk:En større bredde og dybde i et lands internasjonale aktiviteter, knyttet til utenriks- og utviklingspolitikk, handel og finans, kulturutveksling, omdømmebygging og konsulær assistanse (eks: når egne borgere trenger hjelp under opphold i utlandet). Diplomati handler langt mindre om sikkerhetspolitikk og militærstrategi enn under den kalde krigen (ca. 1947−90), en periode som på mange måter skapte den diplomatiske eksperten. 

  • Flere aktører: Skillet mellom utenriks- og innenrikspolitikk er mindre klart og trekker større deler av av statsapparatet inn i internasjonale prosesser enn før. I tillegg spiller bl.a. ikke-statlige organisasjoner (NGOer) en viktig rolle i politikkutforming og -gjennomføring. Ofte deltar de med innspill og fakta i utformingen av staters posisjoner før internasjonale toppmøter. Ja, de er innimellom en del av de statlige delegasjonene til toppmøter.

Utenrikspolitikk (hva er målet?) og diplomati (hvordan skal vi gå fram for å oppnå det?) har en fellesnevner: Begge skal forsvare og fremme viktige nasjonale interesser, verdier og velferd. Globaliseringen har både ført til et mer demokratisert, men også et mer fragmentert diplomati: Det er mindre lukket og samarbeider tettere med private aktører. Dette diplomatiet erlangt mer krevende å koordinere, fordi overordnete mål eller nasjonale interesser ikke alltid er klart definert.

En oljeminister og en miljøvernminister kan ha forskjellige tolkninger av et lands interesser og posisjon i klimaspørsmål. Det samme kan eksperter under dem ha. De utenrikspolitiske målsetningene har blitt flere, og det vil være ulike syn på hvordan man skal gå fram for å nå dem.

4: Hva driver de på med – diplomatene?

Mytene vil ha det til at diplomati dreier seg om mottakelser og representasjonsmiddager, kanapéer (fingermat) og fine viner. La oss derfor forklare hvorfor dette er en del av det diplomatiske livet: Det finnes knapt bedre måter å bli kjent med folk, bygge opp et nettverk eller skaffe seg informasjon på enn over et godt måltid. Det vet en nyinnflyttet nabo, og det vet en nyankommet ambassadør eller ambassadesekretær. Jo flere kontakter, desto større muligheter for informasjon og nyttig innsikt.

Men diplomater gjør mye mer enn å spise og drikke. Wienkonvensjonen om diplomatisk samkvem trådte i kraft i 1961 og avtalefestet hvordan det diplomatiske samkvemmet mellom stater skal gjennomføres, diplomatiske utsendingers privilegier og deres diplomatiske immunitet. Avkoloniseringen hadde på få år skapt mange nye, uavhengige stater som skulle finne sin rolle internasjonalt.

Karikaturtegning av diplomatis immunitetTegning: politcalcartoons.com

Ikke alt kommer inn under diplomaters immunitet.

I Stortingsproposisjon nr. 49 (1964−65) om Norges samtykke til ratifikasjon (endelig godkjenning) av konvensjonen heter det at «[k]onvensjonen har stor betydning, idet den gir faste regler for det diplomatiske samkvem.»

Artikkel 3 i konvensjonen gir en kortfattet beskrivelse av hva som er diplomaters oppgaver:

  • representere senderstaten i mottakerstaten
  • beskytte senderstatens og dens borgeres interesser i mottakerstaten, med de begrensningene som følger av folkeretten
  • forhandle med mottakerstatens regjering
  • på lovlig måte skaffe seg kjennskap til forholdene og utviklingen i mottakerstaten og innberette om dette
  • fremme vennskapelige forbindelser mellom senderstaten og mottakerstaten og utvide forbindelsene mellom dem på det økonomiske, kulturelle og vitenskapelige området.

Hovedoppgaven for diplomater er altså å utvikle vennskapelige forhold mellom stater og dermed motvirke konflikt og krig, for å ivareta bl.a. sikkerhetspolitiske, økonomiske og kulturelle interesser og verdier. Ambassader og delegasjoner (en stats faste representasjon overfor en internasjonal organisasjon, som EU eller NATO), samt andre offisielle representasjons- eller interessekontorer, brukes til å ivareta kontakten mellom stater og mellom stater og internasjonale organisasjoner.

Gjennom å anerkjenne og samarbeide med andre stater holder man ved like en dialog på tvers av politiske, geografiske og kulturelle skillelinjer. Dialog bidrar til å videreutvikle det internasjonale statssystemet og bygger dessuten tillit og forståelse.

Hvorfor har diplomater immunitet og spesielle privilegier, som bl.a. beskytter mot rettsforfølgelse i det landet de arbeider i? Ikke for at diplomater skal kunne leve i sus og dus.  Konvensjonen legger funksjonalitet til grunn: Uten slik beskyttelse kan en ambassade ganske enkelt ikke fungere.

En ambassade er underlagt vertsstatens lovgivning. Det innebærer blant annet at straffbare handlinger vil være underlagt nasjonal straffelov, utbygging på eiendommene vil i de fleste tilfeller kreve byggetillatelse osv. Men ambassadeområdet og diplomatene der har diplomatisk immunitet. Vertsstatens myndigheter kan med andre ord ikke gjennomføre tvangstiltak i ambassaden/residensen eller overfor utsendte diplomater. Diplomater er også fritatt for skatter og avgifter, inkludert moms (som blir refundert), fordi vertslandet ikke skal kunne beskatte sendestaten.

5: To analytiske perspektiver

Analyser av internasjonalt diplomati kan vinkles på flere måter − for eksempel i et maktperspektiv eller som institusjonalisert dialog.

1. Vi kan anlegge et maktperspektiv. Da handler diplomati om forsvar av nasjonale interesser og verdier. Internasjonal politikk ses som bestemt av staters strategiske planer, der militær og økonomisk styrke setter grenser for diplomatiets rolle. Klassisk realisme, er det tradisjonelle eksemplet. Der blir diplomati sett som et grunnleggende viktig verktøy til fremme av nasjonale interesser.
 
I tråd med et slikt maktperspektiv står nasjonale myndigheter overfor til dels store utfordringer når det gjelder intern samordning av utenrikspolitikken. Svært mange aktører er i dag involvert i formuleringen og gjennomføringen av et lands utenrikspolitikk. Det fører ikke alltid til god koordinering. En regjering rommer alltid ulike og rivaliserende syn og holdninger, og heller ikke diplomatiet er vaksinert mot dette. Forholdet mellom den lovgivende makten og regjeringen kan være spesielt vanskelig. Ikke minst rommer amerikansk politikk flere eksempler på det − fra spørsmålet om medlemskap i Folkeforbundet i mellomkrigstiden til klima- og miljøpolitikken på 1990- og 2000-tallet.

2. Et annet perspektiv er å se på hvordan makten faktisk bindes i dagens internasjonale system. Ved å anerkjenne diplomatisk immunitet og respektere visse internasjonale privilegier beskytter vertslandets myndigheter sendemenn og -kvinner fra direkte maktutøvelse. Gjennom denne gjensidige respekten legges det et grunnlag for anerkjennelse og politisk dialog. Denne dialogen foregår bilateralt (tosidig) og i  mulitilaterale fora.

Betydningen av dialogen må ikke bare ses i lys av de resultatene som oppnås, men også som en form for ritualisert institusjonell prosess: Dialog har en egenverdi.  Målet for diplomatiet er ofte å få til et kompromiss eller en enighet som så mange som mulig kan leve med, og det krever at tillit og respekt allerede eksisterer. Et slikt perspektiv er et godt utgangspunkt for å se nærmere på diplomatiets muligheter til å bygge bro over dagens politiske, religiøse og kulturelle skiller mellom land.

6: Diplomatiet og mediesamfunnet

Er det moderne mediesamfunnet i ferd med å ta knekken på diplomatiet? Om dette skrives og menes det mye, og uenigheten er stor. WikiLeaks-avsløringene i 2010−2011 satte fingeren på en av diplomatiets hovedoppgaver, nemlig å rapportere om situasjonen i vertslandet/regionen. Den gangen var det fortrolige og til dels svært åpenhjertige rapporter fra amerikanske diplomater hjem til Washington som ble lekket.

I dag er kildetilfanget hjemme og ute enormt og omfatter medias døgnkontinuerlige nyhetsbulletiner, internett, internasjonale organisasjoner, NGOer , journalister, forskere m.fl. En ambassades innrapporteringer, vurderinger og råd er derfor ikke den eneste informasjonskilden som legges til grunn for politiske beslutninger.

Tegning som henspiler på diplomat som trivdes bedre før WikileaksTegning: politicalcartoons.com

Livet i utenrikstjenesten er ikke som det var.

Hvis diplomati blir redusert til kun å handle om å hente inn informasjon, ligger det nær å slutte at moderne teknologi vil vinne over den utsendte diplomaten. Dette blir imidlertid for enkelt. Journalisten, diplomaten og forskeren har ulike roller og bidrar på ulike måter
til forståelsen av verden og internasjonal politikk. Kunnskapsmessig utfyller de tre rollene hverandre:

Journalisten er som regel alene om å levere nyheten, forskeren har sin styrke i å kunne se sammenhenger der andre fortaper seg i detaljer. Diplomaten har den mest privilegerte adgangen til primærkildene, gjennom god kontakt med vertslandets myndigheter eller innblikk i hva som rører seg i en internasjonal organisasjon. Diplomatiske nettverk er viktig for å få denne innsikten, som bl.a. kan brukes til å kvalitetssikre det media melder. 

I mediesamfunnet er organisasjoner og bedrifter avhengige av informasjon, informasjonsutveksling og -flyt. Dette vil fortsatt være en viktig oppgave for diplomater, også etter WikiLeaks, fordi det er avgjørende for å forsvare nasjonale interesser. Men innholdet i  informasjonen vil endre seg, avhengig av hvordan verden endrer seg.

7: Et hybriddiplomati vokser fram

Hovedhensikten med diplomatiet er som før å håndtere og løse interessemotsetninger for å unngå internasjonale konflikter − fortrinnsvis gjennom bilaterale eller multilaterale forhandlinger. I økende grad forhandler diplomater på globalt nivå ettersom viktige utfordringer ofte er globale. Det er gjerne på dette nivået det er viktigst å få gjennomslag for egne posisjoner og initiativ.

Måtene diplomatene arbeider på, har endret seg kraftig, ikke minst takket være moderne kommunikasjonsteknologi, og det samme har aktørene som utfører oppgavene. UD-folk er ikke lenger alene om å drive med diplomati. Mange departementer og andre offentlige aktører har omfattende internasjonale aktiviteter og driver sitt eget diplomati. De fleste departementer i Norge har egne utsendinger på en del viktige ambassader og delegasjoner. Og mange interessegrupper (som (fylkes-)kommuner, frivillige organisasjoner og næringslivsinteresser) har egne representasjonskontorer i f.eks. Brussel.

Som svar på globaliseringsprosessene brukes diplomati til å påvirke bredest mulig; ikke bare myndigheter og beslutningstakere, men også samfunn og offentlighet. Omdømmebygging er blitt et viktig virkemiddel, dvs. ulike tiltak som skal påvirke andre menneskers oppfatning av eller holdning til hjemlandet. Norges omdømme som fredsnasjon er ett eksempel.

Siden mellomkrigstiden har diplomatiet sakte, men sikkert åpnet seg opp og blitt «demokratisert», og globaliseringen har bidratt til å forsterke denne utviklingen. Statlige og ikke-statlige aktører inngår i stadig nye samarbeidsmønstre. Vi mener resultatet er et hybriddiplomati (hybrid betyr blanding). Begrepet skal forstås slik:

  • Det er og vil være behov for diplomati i en globalisert verden fordi statene fortsatt er de viktigste aktørene i internasjonal politikk. Siden mange av utfordringene for våre verdier, vår vekst og vår velstand er internasjonale og til og med globale, er det viktig å ha et velfungerende system av stater. Hvem kunne ellers ha forhandlet på innbyggernes vegne?
  • Dette diplomatiet vil ikke bare benytte seg av tradisjonelle, statlige myndighetskanaler, slik Wien-konvensjonen legger opp til, men også henvende seg til:
    1. sentrale ressurspersoner og relevante organisasjoner og nettverk uavhengig av formelle roller
    2. brede befolkningsgrupper, medier og offentlighet gjennom omdømmediplomati
    3. myndigheter på lavere nivå som fengsels- og helsevesen, særlig i forbindelse med konsulære saker  
  • Dette arbeidet vil ikke alltid utføres av vanlige diplomater, men eksempelvis av:
    1. Andre departementer, underliggende etater, regioner og kommuner
    2. Nasjonale og internasjonale bedrifter og næringslivsorganisasjoner
    3. Representanter for internasjonale organisasjoner som FN og EU
    4. Frivillige organisasjoner, som Oxfam og Flyktninghjelpen
    5. Høyprofilerte celebriteter som kongelige, popstjerner og skuespillere som påtar seg verv som «ambassadør» for en internasjonal sak, humanitære spørsmål etc.

Et statssystem som består av sterke og trygge stater, med godt styresett, er det beste forsvaret for nasjonale interesser og verdier. Dette er et viktig grunnlag for å utøve god nasjonal politikk i en tettere integrert verden. Derfor er det behov for diplomati – et diplomati som takler utfordringene med å sikre god samordning av alle de hjemlige aktørene som enten arbeider overfor utlandet, eller som prøver å påvirke norsk utenrikspolitikk. Godt diplomati på hjemmebane er avgjørende for godt diplomati på bortebane, enten det er bilateralt eller multilateralt.