Kollasje med forskjellige situasjonsbilder fra NATOs aktiviteter Alle foto: nato.int

Mer av NATO – i øst, sør og nord?

Publisert: 05. Oct 2014

NATO har nylig hatt sitt viktigste toppmøte på mange år. Alliansen møttes i Cardiff i Wales 4. og 5. september på et strategisk viktig tidspunkt for euro-atlantisk sikkerhet. Møtet var opprinnelig ikke forbundet med store forventninger verken til dagsorden eller vedtak. Men Russlands annektering av Krimhalvøya og sterke involvering i striden i Ukraina aktualiserte på kort tid spørsmål om NATOs rolle og relevans. Ifølge avtroppende generalsekretær Anders Fogh Rasmussen er «Russlands aggresjon i Ukraina en trussel mot et fritt, helhetlig og fredelig Europa».

  • Hvordan preget Russlands aggresjon i Ukraina dagsordenen for toppmøtet?
  • Hva sa toppmøtet om alliansens fokus i årene framover?
  • Hvor samlet er alliansen i møtet med nye utfordringer?
  • Hva betyr beslutningene for Norge og norsk sikkerhet?

2: BUDSKAPENE FRA TOPPMØTET

Det viktigste budskapet fra toppmøtet var at NATO tar  kollektivt forsvar på alvor og at artikkel 5 gjelder i hele NATO-området. Følgende fem temaer var sentrale:

1 KOLLEKTIVT FORSVAR: NATO sendte et tydelig signal om at alliansen stiller seg bak artikkel 5 i Atlanterhavspakten – at et angrep mot ett land betraktes som et angrep mot alle. Det betyr at de andre medlemslandene plikter å bistå det eller de land som er angrepet. Videre signaliserte toppmøtet at denne sikkerhetsgarantien gjelder like sterkt i Estland, Latvia og Litauen som i Tyskland, Frankrike og Storbritannia. Budskapet var rettet mot potensielle aggressorer, og i lys av krisen i Ukraina: særlig mot Russland. For NATO var det også viktig å sende dette signalet til medlemslandene og partnere i Øst-Europa, der Russlands handlinger i Ukraina «har vekket legitime bekymringer», som det heter i toppmøteerklæringen. NATO-møtet har altså både avskrekket eksternt og beroliget internt.

Forskjellige kart som viser oversikt over Nato-land til ulike tidspunkt

Øvre del: Blått: Det europeiske NATO per 1982. Rødt: Warszawapakten. Grått: Alliansefrie land

Nedre del: Nato-utvidelser

2 MILITÆR STYRKEOPPBYGGING: NATO viste vilje til å understøtte kollektivt forsvar med mer enn ord. Hovedgrepet er Readiness Action Plan – en omfattende pakke med militære tiltak som skal sette NATO i stand til å reagere hurtig og slagkraftig på alle typer av trusler, hvor de enn måtte komme fra. Russland, men også Midtøsten og Nord-Afrika ble nevnt i denne sammenhengen. Ett konkret tiltak er økt militært nærvær og militær aktivitet, men ikke fast stasjonerte styrker, i NATO-land i Øst-Europa. Et annet er såkalte styrkepakker, og særlig en «spydspisstyrke» (Very High Readiness Joint Task Force) på om lag 3500–5000 bakkesoldater med militær støtte fra andre forsvarsgrener og spesialstyrker. Denne innsatstyrken utgår fra NATOs eksisterende hurtige reaksjonsstyrke (NATO Response Force) og skal kunne settes inn i løpet av 2–5 dager. Til denne hører forhåndslagring av utstyr og forsyninger, baser, samt kommando- og kontrollenheter. I tillegg vil NATO-landene øve mer på kollektivt forsvar i land  som grenser mot Russland, samt styrke etterretningssamarbeidet og evnen til situasjonsforståelse, dvs. lese sine omgivelser. De nye tiltakene sikrer et tydelig militært NATO-avtrykk i land som frykter russisk aggresjon i kjølvannet av Ukraina-krisen.

3 ØKTE RESSURSER TIL FORSVAR: Toppmøtet ble enig om å snu den langvarige reduksjonen i forsvarsbudsjettene og på sikt øke forsvarsutgiftene. Temaet har stått på NATOs dagsorden lenge, men knyttes nå til tiltakene som skal styrke kollektivt forsvar og øke det militære nærværet i Øst-Europa. Land som tradisjonelt har brukt store ressurser på forsvar, som Frankrike og Storbritannia, har kuttet forsvarsutgiftene med 10–15 prosent de siste årene (jf. den økonomiske krisen). Kuttene i forsvarsbudsjettene har svekket Europas evne til å forsvare seg. Bare USA, Storbritannia, Hellas og Estland oppfyller målet fra 2006 om å bruke minst 2 prosent av BNP på forsvar (hvorav minst 20 prosent til investeringer).

Toppmøtet ble også enige om at alle 28 medlemsland skal nå 2-prosentmålet i løpet av det neste tiåret, blant annet gjennom en mer effektiv og balansert ansvars- og kostnadsdeling i NATO. Viljen til å øke forsvarsutgiftene på tross av at Europa ennå ikke er ute av den økonomiske krisen og mange land sliter med høy arbeidsledighet og sosiale utfordringer, må tilskrives Russland og Ukraina-krisen. Hvorvidt vedtaket følges opp i praksis når stats- og regjeringssjefene kommer hjem og skal forhandle om budsjetter og søke støtte i sine nasjonale parlamenter, gjenstår å se. Toppmøtet bestemte at forsvarsministermøtene skal gjennomgå landenes progresjon årlig: Dessuten skal dette være et punkt på dagsordenen på framtidige NATO-toppmøter. Dèt vil i hvert fall være en pisk.

4 PARTNERLAND ER VIKTIG: NATO-toppmøtet viderefører alliansens «Open Door Policy» og gjentok at det er opp til det enkelte land å søke tettere samarbeid med eller medlemskap i alliansen. Russiske myndigheter har imidlertid lenge tolket utvidelsene østover som en trussel og påpekt at NATOs militære infrastruktur (og spesielt rakettforsvaret) rykker nærmere russiske grenser. NATO-toppmøtet understreket at ikke noe tredjeland kan diktere utvidelsene – med klar adresse til Russland. Foruten teknisk støtte til Ukraina vedtok  NATO å øke støtten til Georgia, samt åpne diskusjoner om mulig medlemskap for Montenegro.

Selv om NATO-landene uttrykte et ønske om å ha et konstruktivt forhold til Russland, betraktes Russlands handlinger i Ukraina som et brudd  både med folkeretten, internasjonale avtaler, avtalen mellom NATO og Russland fra 1997 (Founding Act) og samarbeidet i NATO-Russlandsrådet, samt internasjonale normer for legitim krigføring. Her ble det vist til Russlands støtte til opprørere og bruk av soldater uten nasjonalt merke («hybrid warfare»). Språket i toppmøteerklæringen var uvanlig hardt på dette punktet. NATO framhevet dessuten viktigheten av å ha partnere i andre deler av verden, særlig dersom alliansen må intervenere utenfor NATO-området.

5. TERRORTRUSSELEN OG IS: Toppmøteerklæringen, som består av totalt 113 punkter, omtaler også en rekke andre sikkerhetsutfordringer, som cyberangrep, terrorisme og asymmetriske trusler , og hvordan NATO skal håndtere disse. Ustabile stater, voldelige grupper og grenseoverskridende trusler, først og fremst i Midtøsten (Syria, Irak, Den islamske staten – IS) og Nord-Afrika truer også NATO-landenes sikkerhet, ifølge toppmøtet. Kampen mot IS handler også om å beskytte sivile og forebygge folkemord. På toppmøtet kunngjorde USA at landet etablerer en «koalisjon av villige», en koalisjon av land som allerede angriper IS’ terrorgrupper i Irak og Syria fra luften. Koalisjonen, som ikke er NATO-ledet, utvides stadig, blant annet med land i Midtøsten. Dette viser også at NATO er blitt en arena der land kan samordne sine militære styrker og ressurser ved å bygge koalisjoner som skal gripe inn militært i en konflikt, særlig dersom NATO-landene ikke samlet ønsker en operasjon i NATO-regi.

3: Transatlantiske bånd - NATO uten USA?

Oversikt over Nato medlemmers militærutgifterKilde: nato.int

Beslutningen om å snu trenden med reduserte forsvarsbudsjetter var et viktig grep for å holde på USAs interesse for Europa. USA har i mange år påpekt at europeerne må ta mer ansvar for egen og global sikkerhet. For et Europa i økonomisk krise har dette vært vanskelig. USAs nye strategiske fokus på Asia og Stillehavsområdet viser at dreiningen er en realitet. Det vekker bekymring i europeiske NATO-land. USA er den sterkeste militærmakten i alliansen, men har tradisjonelt også spilt en viktig politisk rolle i NATO. USAs strategiske orientering mot Asia merkes allerede i NATO gjennom svekket eller manglende lederskap. Dette åpner for tautrekking og interessekamp mellom NATO-landene. Det finnes ingen åpenbare europeiske kandidater til å ta over lederrollen.

Toppmøtet vedtok en egen «Erklæring om det transatlantiske bånd». I den heter det at «NATO binder USA og Europa sammen i forsvaret av felles sikkerhet, velferd og verdier». I erklæringen forutsettes det at NATO styrker sin beredskap, reaksjons- og stridsevne, militære kapabiliteter, øker budsjettene og forsvarsutgiftene. Våren 2014 fremmet president Obama et initiativ (European Reassurance Initiative) der USA forplikter seg til å øke utgiftene til forsvaret av Europa med inntil 1 mrd. dollar. Men selv om USA ikke har forlatt Europa, har USAs strategiske satsning på Asia-regionen også fått konsekvenser for hvor ressursene brukes.

4: Tautrekking og interesser

Russlands folkerettsstridige annektering av Krimhalvøya og medvirkning i destabiliseringen av Ukraina førte til at NATOs vilje og evne til kollektivt forsvar ble et hovedtema på toppmøtet. Selv om en slik ytre trussel har ført medlemslandene tettere sammen, er det uvisst hvor lenge samholdet varer når hverdagen kommer. NATO-utvidelsene etter 1999 har gjort organisasjonen til en mer uensartet allianse av 28 land med til dels motstridende nasjonale sikkerhetsinteresser og utfordringer. Debatten har pågått i en årrekke om hvor store ressurser alliansen skal bruke på kjerneoppgaver, som f.eks. kollektivt forsvar av NATO-området på den ene siden, og på den andre siden håndtere globale sikkerhetsutfordringer, som f.eks.  asymmetriske trusler (bl.a. terrorisme). Og den er fremdeles ikke over.

De østeuropeiske NATO-landene og Norge ønsker et NATO som øver mer på territorielt forsvar. De har lenge fryktet at NATO ikke lenger er i stand til å møte konvensjonelle, symmetriske trusler mot eget område. De mener det ensidige fokuset på internasjonale operasjoner, som i Afghanistan og Libya, har dominert alliansen for lenge.

NATO-land som Spania og Italia ser snarere flyktningstrømmen fra sør som den største og mest ressurskrevende utfordringen for NATO. Hittil i år (per september) har minst 50 000 flyktninger kommet til Italia. Økt organisert kriminalitet i kjølvannet av flyktningstrømmen der kriminelle nettverk kontrollerer og utnytter flyktningene i mottakslandet, vil også ramme land i Nord-Europa, blir det påpekt. Belastningen ved å håndtere disse utfordringene er derfor ikke noe som enkeltland skal ta alene, lyder argumentet. Atter andre NATO-land utfordres av den hjemlige politiske opinion eller økonomiske situasjon. Bare halvparten av NATO-landene deltok f.eks. i den NATO-ledete Libya-operasjonen i 2011. Tyskland unnlot å stemme for FN-resolusjonen om Libya-operasjonen og deltok ikke militært, noe som gjenspeiler landets historie og generelt restriktive holdning til bruk av militærmakt. Polen ville ikke delta fordi USA hadde en mer tilbaketrukket rolle og overlot styringen til europeiske NATO-land.

Oversikt over Nato medlemmers militærutgifter i prosentKilde: nato.int

Etter år med europeisk finanskrise og forsvarskutt er landenes forsvarsevne ulik. Særlig de nye medlems-landene i Øst-Europa, men også Hellas og Tyrkia, har utfordringer med å omstille sine militære organisasjoner til kravet om å kunne stille med mer mobile og fleksible styrker. Bruk av «koalisjoner av villige» land i operasjoner forventes derfor å øke, noe koalisjonen mot IS er et nylig eksempel på. Det er også uenighet i NATO om hva militærmakt kan brukes til. NATO er ikke nødvendigvis «the first responder» – det redskapet det internasjonale samfunn først skal hente fram fra verktøykassen av utenrikspolitiske virkemidler. Og militærmakt må uansett følges opp av sivil innsats. Her kan kan partnerskapet med EU bli viktigere enn før.

5: Hva betyr toppmøtet for Norge?

Norge er en aktiv medspiller i NATO, både politisk og i det militære samarbeidet. Norske styrker har også deltatt i samtlige NATO-operasjoner etter 1990, blant annet på Balkan, i Afghanistan, i kampen mot sjørøveri og i Libya-operasjonen i 2011. Norge skal delta i den nye «spydspisstyrken» i NATO, i øvelser i Baltikum og andre land i Øst-Europa, og bidra til å trene opp ukrainske militære. Norge legger dessuten vekt på å følge opp målet om å bruke minst 2 prosent av BNP på forsvaret.

Beslutningene på toppmøtet om kollektivt forsvar , øving og trening på forsvar av NATOs eget område og forhåndslagring har styrket norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Norge har argumentert for en slik dreining i NATO siden regjeringen fremmet det såkalte Nærområdeinitiativet i 2008. Bakgrunnen var de «nye» geopolitiske omgivelsene og særlig Russlands styrkede militære evne. Blant annet skjedde en økning i overflyvningene i nord, og russisk utenrikspolitikk overfor naboland ble mer foroverlent. Intervensjonen i Georgia i 2008 er ett eksempel. Ukraina-krisen satte denne problematikken på spissen.

Norges nære forhold til USA er en viktig dimensjon i det norske NATO-medlemskapet, men også bilateralt. USA er Norges viktigste allierte i sikkerhets-politikken og den fremste garantisten for norsk sikkerhet. Det er derfor i Norges interesse at Europa tar grep og øker forsvarssatsningen, slik at alliansen forblir transatlantisk. Norge var opprinnelig ikke invitert til å delta i den USA-ledete koalisjonen som angriper IS fra luften i Irak og Syria. Men per september 2014 deltar Norge med fem stabsoffiserer; mange mener denne deltakelsen vil bli utvidet. NATO er en viktig arena for å pleie relasjonen til USA.

Bilde av på- og avtroppende generalsektretær i NATOKilde: nato.int

På- og avtroppende generalsekretær i NATO - Jens Stoltenberg og Anders Fogh rasmussen

At Jens Stoltenberg er blitt ny generalsekretær i NATO, vil kunne forberede norske myndigheter tidlig på hva NATOs agenda vil bli, og hva allierte forventer av Norge. Selv om generalsekretæren jobber for NATO, vil det kunne være en fordel å ha en «på innsiden». Vi kan imidlertid forvente at Norges bidrag til NATO vil bli fulgt ekstra nøye. Norge og Stoltenbergs erfaring med å håndtere forholdet til Russland kan bli viktig når NATO forhåpentligvis skal normalisere forholdet til Russland. Samtidig vil et for stort fokus på Norge i dagens strategiske situasjon neppe være heldig.

6: Har NATO en framtid?

Spørsmålet om NATOs framtid har lenge ligget i luften i NATO-kretser, både i lys av USAs nye orientering mot Asia og reduserte europeiske forsvarsbudsjetter. I en tid der mange har etterlyst hva som skal være limet i alliansen når ISAF-operasjonen i Afghanistan avsluttes, kom Ukraina-krisen beleilig. Den ga medlemslandene noe å samles om. toppmøtets vektlegging av kollektivt forsvar i ord og handling – tiltakspakken med spydspisstyrken, økt militært nærvær og framtidig økning av forsvarsbudsjettene, viste at NATO evner å svare på trusler mot medlemslandenes sikkerhet.

Toppmøtet bekreftet også at NATOs globale sikkerhetsfokus videreføres, bl.a kampen mot IS. Samtidig viser spenningene innad i alliansen at nettopp det kollektive er en hovedutfordring. Det som lå an til et uspennende toppmøte med hovedvekt på avslutningen av ISAF-operasjonen etter 11 år i Afghanistan og mer forsvarssamarbeid, ble i stedet sentrum for betydelig internasjonal oppmerksomhet og forventning. Det gjenstår å se om alliansen innfrir når hverdagen kommer.

Banneret til toppmøtet i NATO i 2014Banner: nato.int

Banneret til toppmøte i NATO i 2014