Luojie/China Daily/politicalcartoons.com

Donald Trumps handelspolitikk, slik den fremstilles av karikaturtegneren i China Daily. Avisen eies av kinesiske myndigheter.

Trumps tollkrig utfordrer WTO

Publisert: 17. Jun 2019

Donald Trump skjeller ut handelsavtaler, truer med toll og har gått til handelskrig mot Kina. Blir Verdens handelsorganisasjon presidentens neste offer?

  • Har president Trump lov til å innføre toll overfor hvem han vil?
  • Hva blir virkningene av USAs handelspolitikk?
  • Fører Trumps tollkrig til krise i Verdens handelsorganisasjon?

Under president Donald Trump har USA innført toll på importen fra Kina. Kineserne har svart med mottiltak, slik at vi i 2019 snakker om handelskrig mellom de to. Trump har også innført toll på importen av stål og aluminium fra nesten alle verdens land, han har truet med en tilsvarende toll for biler, ­og i mai 2019 truet han med toll for all import fra Mexico inntil de begrenser flyktningstrømmen til USA. Har Trump rett til å straffe andre land med toll? Og hva gjør det med verdensøkonomien? For å svare på dette, starter vi med å se på hvordan internasjonal handel og toll fungerer.



2: Hva er WTO?

De fleste land i verden er medlemmer av Verdens handelsorganisasjon (World Trade Organization, WTO). Organisasjonens oppgave er å sørge for et rettferdig og forutsigbart regelverk for internasjonal handel. Det gjøres gjennom tre delavtaler:

  • GATT – for handel med varer (General Agreement on Tariffs and Trade).
  • GATS – for handel med tjenester (General Agreement on Trade in Services).
  • TRIPS – om åndsrett og teknologibeskyttelse (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights).

I tillegg har WTO et felles system for tvisteløsning mellom partene (se fataboks). WTO er en mellomstatlig organisasjon hvor det er medlemslandene som styrer arbeidet.

Mens GATT-avtalen er fra 1947 og ble signert av 23 land (blant andre Norge), kom resten av avtaleverket til da WTO ble etablert i 1995. Verdens handelsorganisasjon har i dag 164 medlemsstater.



3: Regler for toll

Toll er en skatt som betales av importørene når en vare innføres. Gjennom GATT/WTO er tollen blitt redusert, særlig i rike land, men toll er fortsatt viktig.

Figur 1 viser gjennomsnittlig toll i 2017 for noen land og EU. I figuren skiller vi mellom landbruksvarer og andre varer, der sistnevnte stort sett er industrivarer og står for en stor del av handelen. Norge har fjernet nesten all toll for industrivarer, men for landbruksvarer har vi blant de høyeste tollsatsene i verden. Dette beskytter norsk landbruk, men gjør også at Norge har blant verdens høyeste priser på mat.

I GATT har man forhandlet øvre grenser for tollen på hver enkelt vare, såkalt bundet toll. Et land kan ha lavere toll, men ikke gå over de øvre grensene. For eksempel har Norge for landbruksvarer i gjennomsnitt bundet toll på 133,5 prosent, med andre ord langt høyere enn den anvendte tollen i figur 1. For industrivarer i USA er bundet toll i gjennomsnitt 3,2 prosent, så Trump har ikke særlig handlingsrom til å sette opp tollen.

Likebehandling er en hovedregel i WTO, gjerne kalt likebehandlings- eller «bestevilkårsprinsippet» (engelsk: MFN = Most Favoured Nation). For toll betyr det at man skal ha samme toll overfor alle andre WTO-medlemmer. Man kan derfor ikke ha toll etter «trynefaktoren», med ulike satser for ulike land. Det er imidlertid to viktige unntak fra dette prinsippet:

  • Man kan ha lavere eller ingen toll i frihandelsavtaler med enkeltland, dersom avtalen omfatter en betydelig del av handelen. For eksempel har Norge i 2019 frihandelsavtaler med hele 69 land.
  • WTO tillater også at man har lavere toll for import fra utviklingsland (tollpreferanser). Gjennom dette har mange rike land, inkludert Norge, innført lavere toll for import fra utviklingsland, og null toll på importen fra de aller fattigste landene.


4: WTOs sikkerhetsventiler

I tillegg til de generelle unntakene fra likebehandlingsprinsippet har WTO også noen «sikkerhetsventiler» som tillater innføring av toll i bestemte situasjoner for å beskytte egen produksjon:

  • Hvis importen fra et land skjer til unormalt lave priser, tillater WTO at det innføres såkalt antidumpingtoll tilsvarende prisdifferansen. Dette er et ofte brukt tiltak. Allerede før Trumps ståltoll var det antidumpingtoll for meste av USAs import av stål fra Kina.
  • Det kan også innføres toll dersom andre land subsidierer (gir statsstøtte til) produksjonen på en måte som ikke er tillatt i WTO. USAs tiltak mot norsk laks, som varte i over 20 år fram til 2012, var for eksempel en kombinasjon av antidumping- og antisubsidietoll. For industrivarer tillater WTO ikke målrettet statsstøtte til enkeltnæringer, og USA mente i 1991 at dette gjaldt oppdrettsnæringen i Norge.
  • En tredje sikkerhetsventil i WTO er såkalte safeguards (sikkerhetstiltak): Hvis importen øker kraftig og truer et lands egenproduksjon, kan toll eller kvoter tas i bruk midlertidig for å beskytte egen industri. I februar 2018 innførte Trump beskyttelsestiltak av denne typen for solcellepaneler og vaskemaskiner. Begrunnelsen var ikke helt overbevisende og noen land har klaget i WTO, men dette var tiltak som forholdt seg til WTOs regelverk og praksis.

WTO er dermed ikke full frihandel: Toll er tillatt og en viss proteksjonisme er mulig – men ut fra bestemte regler og med krav til argumentasjon og bevisførsel. 

5: America first – WTO sist?

Flere av Trumps tollsatser er innført med henvisning til amerikansk lov og med uklar begrunnelse overfor WTOs regler:

Trumps toll for stål og aluminium ble innført med henvisning til en amerikansk lov fra 1962 som gir presidenten fullmakt til å innføre tiltak mot import som truer nasjonal sikkerhet. GATT-avtalen tillater også et unntak fra frihandelen i situasjoner der et lands «vitale sikkerhetsinteresser» er truet. Men kriteriene er neppe oppfylt for Trumps toll for stål og aluminium, blant annet fordi USA har betydelig egenproduksjon, samtidig som mye av importen kommer fra nære allierte i NATO. Tollen har derfor ført til en rekke klagesaker i WTO, blant annet fra Norge. Selv om klagesakene ikke er avgjort, illustrerer denne tollen at USA under Trump i stor grad overser WTO og gjør som de selv vil.

Trump truer nå med toll for biler under den samme paragrafen. Han hevder at importen av personbiler fra eksempelvis Tyskland truer USAs sikkerhet fordi det svekker USAs industrielle slagkraft. Denne argumentasjonen tyder på at sikkerhetsargumentet er mest til pynt; Trumps mål er å styrke amerikansk industri gjennom proteksjonisme .

Handelskrigen med Kina er begrunnet i en annen amerikansk lov fra 1974, som gir presidenten vide fullmakter til å treffe tiltak mot land som skader USAs økonomiske interesser. USA anklager Kina for å stjele teknologi, og har klaget overfor Kina med henvisning til TRIPS-avtalen i WTO. Ifølge ekspertene har Kinas system for å beskytte opphavsrett på teknologi blitt betydelig bedre over tid, slik at det på papiret er i samsvar med WTOs regler, selv om det fortsatt er mangler ved gjennomføringen. Det er imidlertid ikke så lett å straffe dette i WTO, så Trump har tatt saken i egne hender og innført toll.

Om USA vinner saken mot Kina, kan de treffe tiltak i form av toll. Men man kan ikke uten videre øke tollen med 25 prosent, langt over USAs bundne toll, mens saken pågår. Også her setter USA seg ut over WTO, og opptrer som om de ikke er bundet av regelverket.

I mai 2019 truet Trump med å innføre toll på alle meksikanske varer, dersom ikke Mexico ikke gjorde mer for å hindre migranter i å krysse den amerikanske grensen. USA viste til en amerikansk lov fra 1977 som gir presidenten fullmakt til å treffe økonomiske tiltak i nasjonale kriser. Dette er av flere jurister blitt kritisert som misbruk, som ikke bare bryter med WTO, men også med frihandelsavtalen mellom USA, Canada og Mexico, der tollen stort sett er fjernet. Etter forhandlinger mellom USA og Mexico ble tollen stoppet.

Osmani Simanca/politicalcartoons.com

6: WTO: Trumps neste offer?

Trumps tollkrig har ført til en rekke klagesaker i WTO. Slike klager behandles i tvisteløsningssystemet, en hovedpilar i organisasjonen. Siden 1995 har det vært over 500 saker. USA har deltatt i mange og vunnet klart flere saker enn de har tapt. Både store og små land har rettet seg etter avgjørelsene, og WTOs tvisteløsning er et mønstereksempel på fredelig konfliktløsning mellom stater på et komplisert felt.

USA har imidlertid vært misfornøyd med WTOs tvisteløsning fordi de mener at man gjennom lovtolkningen har tøyd WTOs regler utover det man var enige om da reglene ble forhandlet. Til en viss grad er dette en kulturforskjell: Europeiske land ser det som naturlig at lover også må tolkes på internasjonalt nivå, mens USA er en stormakt og mer opptatt av sin juridiske selvbestemmelsesrett. Mens vi i Europa, gjennom EU og EØS , har betydelig overføring av makt til overnasjonalt nivå , insisterer USA på at handelsavtalene ikke skal ha felles institusjoner med reell makt. USA kan imidlertid ha rett i at viktige regeltolkninger burde være gjenstand for forhandlinger, og det er fremmet forslag til WTO-reformer som skal ivareta dette.

Konflikten om lovtolkningen startet før Trump, men er nå satt på spissen: Under Trump har USA blokkert oppnevningen av dommere i WTO, slik at tvisteløsningen er truet (se faktaboks). Hvis USA ikke gir seg, blir det fra høsten 2019 for få dommere igjen, slik at sakene ikke kan behandles. WTOs tvisteløsningssystem vil da delvis gå i stå.  

Trump har også signalisert at han ikke vil inngå handelsavtaler med flere land, men satse på handelsforhandlinger med ett og ett land, der stormakten USA kan bruke sin forhandlingsstyrke til å fremme egne økonomiske interesser. Dette er enda en grunn til at WTO, med sine 164 medlemmer, ikke står høyt i kurs hos Trump-administrasjonen.

7: Trump, Kina og WTO: Hvem skal ut?

WTO er i 2019 i krise fordi USA setter seg selv over regelverket og blokkerer viktige saker. WTO hadde problemer også før dette, og av andre årsaker, men Trump-administrasjonen har systematisk undergravd samarbeidet.

Det er omfattende reformdiskusjoner i WTO, blant annet om tvisteløsningssystemet, om statsstøtte og om særbehandlingen av utviklingsland i WTO. En rapport om aluminium fra OECD ( Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling ) viser at Kina subsidierer deler av sin industri gjennom gunstige lån til statseide selskaper. Europeiske land deler noe av den amerikanske kritikken av Kina på dette punktet, men samtidig er Europa og Kina samstemte i sin kritikk av Trumps tollpolitikk og trenering i WTO. En snarlig enighet mellom USA, EU og Kina er derfor ikke i sikte, og det synes uklart om USA egentlig er interessert i en forhandlet løsning der også Kina inngår.

8: Tollkrigens økonomi

Dersom USA gjør alvor av trusselen om toll på biler, vil det trappe opp handelskonflikten og ramme Europa og Japan mye hardere enn hittil. Dette vil også forsterke de økonomiske skadevirkningene av tollkrigen. Trump skryter av store tollinntekter i statskassen, men flere studier viser allerede at det er konsumenter og bedrifter som betaler gjennom dyrere forbruks- og innsatsvarer.

Ifølge Trump skal tollen også fjerne USAs store underskudd på handelsbalansen med utlandet , men så langt har det økt. Drivkreftene bak handelsunderskuddet er først og fremst høyt forbruk, snarere enn Kinas «handelsjuks», og toll vil derfor i liten grad hjelpe.

Med enda mer toll for Kina, Mexico og eventuelt biler, blir skadevirkningene av tollkrigen større. Eksisterende studier tyder på at det så langt er USA og særlig Kina som taper mest på handelskrigen. Dersom handelskrigen bare står mellom de to stormaktene, kan noen land faktisk øke salget og tjene på «handelsvridningen» som oppstår: De slipper konkurransen fra Kina i USA, og fra USA i Kina. Men verdensøkonomien går også i minus. Og hvis handelskrigen sprer seg, blir det verre for alle. Skadevirkningen av økt usikkerhet vil også merkes mer over tid.

Biler og andre industriprodukter er ofte laget av deler fra mange land, og tollkrig fører til dyrere innsatsvarer  og rammer disse verdikjedene . Hvis norske skip frakter biler mellom USA og Kina, eller støtfangerne er laget i Norge, blir også vi indirekte rammet av handelskrigen. For oljelandet Norge er det også negativt dersom handelskrig fører til lavere global økonomisk vekst og lavere råvarepriser.

Handelsavtaler med Asia ville vært et mye bedre tiltak for USAs økonomi. Det ville også fremmet fred og samarbeid på tvers av nasjonene, snarere enn usikkerhet, konflikt og polarisering. Men foreløpig er det lite som tyder på at Trump og hans stab vil slutte å bruke toll som våpen mot Kina og verden for å «reindustrialisere» USA. Utsiktene til en handelsavtale mellom USA og Kina er derfor i skrivende stund stadig dårligere.