Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Foto: Scanpix

Appell til Stortinget og ESA i forbindelse med forslaget om å bygge ut Snøhvitfeltet utenfor Finnmark.

EØS-avtalen

Publisert: 21. okt. 2007

Det mest omfattende internasjonale samarbeidet Norge er med i, skjer gjennom EØS-avtalen (Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet). Dette er et samarbeid de tre EFTA-landene Island, Liechtenstein og Norge har inngått med de 27 medlemsstatene i Den europeiske union (EU). Det er basert på en multilateral avtale som sikrer norske borgere og bedrifter tilgang til EUs indre marked med fri flyt av personer, varer, tjenester og kapital. Det fjerde EFTA-landet Sveits har valgt å opprettholde bilaterale handelsavtaler med EU og stilt seg utenfor EØS-avtalen mellom de to frihandelsområdene EFTA og EU.

2: Hva er EU og hva er EØS?

EU er en internasjonal organisasjon som over tid har utviklet seg til det som kan kalles et transnasjonalt politisk og administrativt system for mellomstatlig og overstatlig samarbeid mellom selvstendige stater. Det vil si at samarbeidet innenfor EU utfordrer medlemsstatenes suverenitet på en helt annen måte enn i andre internasjonale organisasjoner.

EU har en rekke felles politiske og administrative institusjoner, som legger sterke føringer på medlemsstatenes politikk. Dessuten er deler av EU-samarbeidet basert på et overstatlig rettssystem som har forrang framfor rettslige avgjørelser i medlemsstatene når disse er i konflikt. Derfor kaller vi deler av det mellomstatlige samarbeidet i EU også for et overstatlig eller transnasjonalt samarbeid. Den europeiske union ble egentlig etablert først i 1993. Da fikk det som tidligere het De europeiske fellesskaper (EF) et nytt traktatgrunnlag gjennom iverksettelsen av Traktaten om Den europeiske union (Maastrichttraktaten). EU-samarbeidet er i dag basert på tre traktater, mens EØSavtalen er en traktat mellom EU og EFTA.

Samarbeidet mellom de 27 medlemsstatene i EU er basert på tre søyler (pilarer, se s.3), med forskjellige traktatgrunnlag og beslutningsprosedyrer for hver søyle (se figur). Den første søylen utgjøres av det som var De europeiske fellesskapenes tre opprinnelige traktater: Det europeiske kull- og stålfellesskapet (EKSF) fra 1952, Det europeiske økonomiske fellesskapet (EEC) fra 1957 og atomenergifellesskapet Euratom fra samme år. Disse ble slått sammen til Det europeiske fellesskap og underskrevet i Roma 25. mars 1957, men opprinnelig var det altså snakk om tre selvstendige traktater med tre forskjellige politiske og administrative styringsstrukturer.

Traktaten for Det europeiske kull- og stålfellesskapet gikk ut etter femti år i 2002. Den første søylen består derfor i dag kun av EEC og Euratom. Maastrichttraktaten om Den europeiske union etablerte to nye søyler i tillegg: en for EUs felles utenriksog sikkerhetspolitikk (søyle to) og en for Justis- og innenrikspolitisk samarbeid, det som i dag kalles Politi- og justissamarbeid (søyle tre).

EØS-avtalen omfattes bare av den første søylen og her igjen kun av EUs økonomiske fellesskap (EEC). Men gjennom innlemmelsen av Schengenavtalen om passfrihet og ytre grensekontroll for EU i det norske lovverket 25. mars 2001, er Norge også knyttet opp til den tredje søylen i unionssamarbeidet. EØS-avtalen er blitt kalt en ren forvaltningsavtale, som gir Norge full tilgang til EUs indre marked og ansvar for og plikt til å vokte EUs ytre grenser. Men siden Norge ikke er medlem av EU, har ikke norske politikere og velgere noen form for innflytelse på de politiske beslutningsprosessene som ligger til grunn for dette samarbeidet. Innflytelsen på EUs beslutningsprosesser fra norsk side kan bare skje gjennom Europakommisjonens ekspertgrupper og andre organer i EU som driver med forberedelse eller forvaltning av saker. Dette har avstedkommet utsagnet «når EØS-avtalen er undertegnet, er politikken over. Nå er resten bare jus».

Europakommisjonen er EUs utøvende organ og kan sammenliknes med en regjering i en av medlemsstatene. Men til forskjell fra en regjering står ikke Kommisjonen, som den vanligvis bare kalles, ansvarlig overfor en folkevalgt forsamling som for eksempel Stortinget i Norge. Den blir utpekt av medlemsstatenes regjeringer og skal arbeide med å forberede og forvalte politiske saker som vedtas av medlemsstatenes representanter i Rådet for Den europeiske union, ofte bare kalt Rådet, og av de direkte folkevalgte representantene i Europaparlamentet, ofte bare kalt Parlamentet.

Kommisjonens ansvarsområde er begrenset til den første søylen. Det er der vi finner de institusjonene i EU som har politisk makt og administrativ myndighet til å handle på vegne av fellesskapet internt og på vegne av medlemsstatene eksternt. For eksempel i forhandlinger innenfor Verdens handelsorganisasjon (WTO), overfor tredjeland i spørsmål knyttet til utviklingssamarbeid og liknende eller når det gjelder EØS-avtalen. Under den første søylen er det kun Kommisjonen som har formell rett til å fremme forslag til lovendringer eller nye lover. Her fattes også de fleste vedtak med kvalifisert flertall i Rådet og simpelt flertall i Parlamentet.

EF-domstolens myndighet er også lagt til den første søylen. Den opererer i henhold til EF-retten nedfelt i de to traktatene nevnt ovenfor. EF-domstolen er endelig ankedomstol for beslutninger tatt i de enkelte medlemsstatenes nasjonale rettssystemer. Dessuten skal EF-domstolen sikre at politiske beslutninger tatt i Rådet og Parlamentet ikke går på tvers av Unionens traktatgrunnlag.

3: Hvorfor er Norge med i EØS? (HHD 08-8)

To ganger har norske regjeringer tatt initiativ til norsk medlemskap i EF og EU og forhandlet fram avtaler med Kommisjonen. Avtalene er deretter blitt forsøkt legitimert gjennom rådgivende folkeavstemninger – i 1972 for EF og i 1994 for EU. Begge folkeavstemningene viste at flertallet av de stemmeberettigede ikke støttet regjeringens syn; de framforhandlete avtalene ble forkastet. I forbindelse med forhandlingene i forkant av folkeavstemningen i 1994 mente den norske regjeringen, og et flertall av representantene på Stortinget, at Norges samkvem med medlemsstatene i EU var så omfattende og viktig at det måtte forhandles fram en avtale med Unionen uansett utfallet av folkeavstemningen om fullt medlemskap.

Avtalen skulle sikre tilgangen til europeiske markeder for norske produkter og et fortsatt samarbeid med de europeiske statene og innenfor enkeltsektorer i EU-samarbeidet samarbeidet, for eksempel innen forskning, utdanning og kultur. Resultatet var Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS). Målet med avtalen er nedfelt i artikkel 1 i avtaleteksten:

1. Formålet med denne assosieringsavtale er å fremme en vedvarende og balansert styrking av handelen og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler, med sikte på å opprette et ensartet Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde, heretter kalt EØS.

2. For å nå de mål som er satt i nr. 1, skal samarbeidet i samsvar med bestemmelsene i avtalen omfatte:

  •  fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital (de fire friheter)
  •  opprettelse av et system som sikrer at konkurransen ikke vris, og at reglene overholdes på samme måte, og
  •  nærmere samarbeid på andre områder, slik som forskning og utvikling, miljø, utdanning og sosialpolitikk.

Gjennom EFTA-samarbeidet hadde Norge en frihandelsavtale med EF fra 1973. Dette var en bilateral avtale, som primært skulle avvikle toll på industrivarer. Da de tolv medlemsstatene i EF i 1987 iverksatte Enhetsakten, ble grunnlaget for de bilaterale avtalene EF hadde med stater utenfor fellesskapssamarbeidet, endret.

Enhetsakten innebar at det ble vedtatt å etablere et indre marked i EF. Målet var å skape et felles regelverk for å fremme handelen mellom medlemsstatene og øke mobiliteten av personer, varer, tjenester og kapital på tvers av landegrensene innenfor fellesskapet. Dette er kjent som de fire friheter i det europeiske samarbeidet. Fram til iverksettelsen av Enhetsakten ble disse forsøkt fremmet gjennom det som av og til er blitt kalt negativ integrasjon.

Negativ integrasjon vil si at medlemsstatene gikk sammen om å fremme integrasjonen ved å bygge ned hindringer seg imellom. Med Enhetsakten ble det også innført virkemidler som la grunnlaget for det som er blitt kalt positiv integrasjon i EU. Det vil si at EF-statene ble enige om å styrke samarbeidet på områder knyttet til arbeidsmiljø, forskning og utvikling, miljøvern og økonomisk og sosial utjevning. På den måten skapte de nye betingelser for det bilaterale samarbeidet mellom EF og statene i EFTA. Resultatet var at det ble innledet forhandlinger mellom de to organisasjonene for å få til et bredere europeisk økonomisk samarbeidsområde med felles regelverk på sentrale felt.

For Norges del ble en avtale om handel og økonomiske forbindelser på like vilkår spesielt viktig da Finland og Sverige ble medlemmer av EU 1. januar 1995 fordi:

  •  75 prosent av Norges eksport og 70 prosent av importen i 1995 kom fra EØS-området.
  •  det europeiske økonomiske og politiske samarbeidet i EFTA mistet sin betydning etter at samtlige land i dette frihandelsområdet, bortsett fra Island, Liechtenstein, Norge og Sveits, ble medlemmer av EU. EU-statene hadde til sammen den gangen mer enn 370 millioner innbyggere (i dag 492 millioner), mens EFTA-statene i EØS-området hadde mindre enn fem millioner.
  •  det politiske og administrative nordiske samarbeidet endret karakter etter at Danmark, Finland og Sverige ble medlemmer av EU og bare Island og Norge ble stående utenfor.
  •  EØS-avtalen åpnet for deltakelse og innflytelse på viktige områder for norsk politikk og forvaltning, som forskning og utdanning, miljøvern, forbrukerspørsmål, arbeidslivspolitikk og sysselsetting, og sosiale spørsmål mer generelt.

4: EØS-avtalen og utfordringer for Norge

EØS-avtalen ble undertegnet av medlemsstatene i EFTA og EF 2. mai 1992 og har hatt stor betydning for norsk næringsliv de årene den har vært i virksomhet. Eksporten og importen til EU har økt. I 2005 gikk rundt 80 prosent av den totale norske eksporten til EU-landene, mens rundt 70 prosent av importen kom derfra. Året før kom nær 80 prosent av utenlandske investeringer (FDI) i Norge fra EU; i overkant av 60 prosent av alle norske investeringer i utlandet gikk til EU.

EØS-avtalen gir et ensartet europeisk økonomisk samarbeidsområde mellom EU og EFTA-statene. Der skal norske borgere og bedrifter behandles likt med EU-borgere og bedrifter i EU innenfor de områdene EØS-avtalen dekker. Utfordringene for dette samarbeidet er at viktige sider er utelatt. EØS-avtalen omfatter ikke:

  •  deltakelse i fellesorganer i EU som Det europeiske råd, Rådet for den europeiske union, Europakommisjonen, Europaparlamentet og EF-domstolen
  •  EUs tollunion, det vil si deltakelse i EUs felles handelspolitikk overfor ikke-medlemsstater
  •  EUs felles landbrukspolitikk
  •  EUs felles fiskeripolitikk
  •  utviklingspolitikken
  •  det regionalpolitiske samarbeidet
  •  den økonomiske politikken og den monetære union
  •  den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken
  • justis- og innenrikssaker, men Norge og Island har som nevnt en egen avtale om deltakelse i Schengen-samarbeidet for avskaffelse av personkontroll på grensene mellom deltakerlandene (www. eu-norge.org/EOS-avtalen/eos-hoved.htm).

Kommisjonens forslag til regelverk kan bli og blir ofte endret i forbindelse med Rådets og Parlamentets behandling av forslaget. Her har Norge ingen mulighet til å påvirke prosessene bortsett fra gjennom uformelle kontakter og kanaler. Det er derfor viktig for norske politikere og byråkrater, ikke minst de som er stasjonert i Brussel og i de enkelte medlemsstatenes hovedsteder, å holde god kontakt med representanter for Kommisjonen, medlemsstatene og europaparlamentarikerne, gjennom middager, møter eller skriftlige innspill.

EF-domstolen og Førsteinstansdomstolen spiller en sentral rolle i utviklingen av EUsamarbeidet, mens EFTA-domstolen har avgjørende betydning for hvordan EØSavtalen tolkes for Norges vedkommende. Etter at rettsakter er vedtatt i EU og deretter innlemmet i EØS-avtalen, kan Norge påvirke regelanvendelsen og den regelutviklingen som skjer gjennom domstolenes avgjørelser.

På områder som har betydning for EØSavtalen, har de tre EØS-statene i EFTA og EU-statene samme rett og mulighet til å gi synspunkter på tolkningsspørsmål i saker som bringes inn for domstolene. Når det gjelder nasjonale domstoler i EU-statene, har disse anledning, og under visse vilkår plikt, til å be EF-domstolen om fortolkning av fellesskapsregelverket der dette har betydning for saker som blir behandlet i nasjonale domstoler. Men EF-domstolen uttaler seg kun om EF-rettslige forhold i saken og overlater til nasjonale domstoler å treffe den endelige avgjørelsen.

EFTA-domstolen har tilsvarende rolle overfor nasjonale domstoler i de tre EØSstatene, og norske domstoler har selvstendig adgang til å forelegge tolkningsspørsmål for EFTA-domstolen. Dette skjer som en del av domstolens arbeid med konkrete saker og er ikke en del av regjeringens arbeid med EØS-avtalen. Norge har likevel adgang til å gi innlegg i foreleggelsessaker for EFTA-domstolen for å bidra til en regelutvikling og nødvendig regelavklaring.

Rettslig ensartethet i EØS, som er den største utfordringen for dette samarbeidet, sikres ved avtalens system for overvåking og domstolskontroll. Kommisjonen påser at EU-statene overholder sine forpliktelser, som også inkluderer EØS-avtalen, mens EFTAs overvåkingsorgan, ESA
(EFTA Surveillance Authority), påser at EØS-statene i EFTA overholder sine EØSforpliktelser. Ved uenighet mellom en medlemsstat og Kommisjonen om avtalens forpliktelser er overholdt, kan saken bringes inn for EF-domstolen eller Førsteinstansdomstolen til avgjørelse.

Det samme gjelder dersom ESA og en av EØSstatene i EFTA er uenige om forpliktelsene i EØS-avtalen er overholdt. Saken bringes da inn for EFTA-domstolen til avgjørelse. ESA anvender de samme kriterier og prosedyrer som Europakommisjonen når den fører tilsyn med at EØS-avtalen blir gjennomført og etterlevd i EØS-statene. Kommisjonen og ESA skal i henhold til EØSavtalen ha et nært samarbeid om dette.

5: EUs rettsgrunnlag

Det felles rettsgrunnlaget utgjør i dag mellom 80 og 90 000 sider, avhengig av hvilket språk det er skrevet på, og omfatter i underkant av 25 000 rettsakter. Dette er langt mindre enn hva de nasjonalstatlige rettssystemene blant medlemsstatene i EU opererer med. Av de 25 000 rettsaktene er dessuten færre enn 6 000 bindende europeiske lover og regler. I tillegg regnes også avtaler med tredjeland og internasjonale organisasjoner samt EF-domstolens rettspraksis som en del av EF-retten.

6: EØS-regler i norsk rett

En viktig del av EØS-arbeidet er innarbeidingen av nye EØS-regler i norsk rett. Fram til mars 2006 gjaldt dette ca. 5300 rettsakter, som EØS-statene og EUs medlemsstater var blitt enige om skulle være en del av EØS-avtalen. Innholdet og konsekvensene av dem varierer på tvers av område. To til seks prosent av alle rettsaktene som innlemmes hvert år, krever lovendring i Norge.