Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Foto:scanpix/REUTERS/Nenov og europa.eu

Statsminister Stanisjev setter Bulgaria på EU-kartet. Den 1. januar 2007 ble Romania og Bulgaria medlemmer av EU. Hvilke effekter kan dette få for utviklingen av EU og Europa generelt? (innfelt: EU-hilsning til de nye medlemmene)

Muligheter og utfordringer for et utvidet EU

Publisert: 7. jan. 2007

EU feirer 50 år i 2007. Da Romatraktaten om Det europeiske økonomiske fellesskap (EEC) ble undertegnet våren 1957, var det neppe noen i de seks grunnleggerstatene – Frankrike, Italia, Vest-Tyskland og Be-Ne-Lux-landene – som så for seg en femtiårsjubilant med nær 500 millioner innbyggere. Ei heller at EU med tiden skulle inkludere stater fra de daværende diktaturene i Sør- Europa og det kommunistiske Øst- Europa.
 

2: Utvidelsesprosessen

Med Romania og Bulgaria som nye medlemsland fra 1. januar 2007 består EU nå av 27 stater. Alle er målt og funnet verdig et medlemskap ut fra EUs demokratiske, markedsøkonomiske og rettsstatlige kriterier (København-kriteriene). Likevel er det mye som skiller medlemslandene – både politisk-økonomisk utviklingsnivå, geopolitisk orientering og historisk-kulturell forankring. Etter mange utvidelser er unionen blitt mer heterogen (uensartet) og mangfoldig. For hvert nytt medlemsland fylles EU med nye mennesker, ideer, behov og ønsker. Siden starten er EU etappevis blitt utvidet med i alt 21 stater.

  •  I 1972: Storbritannia, Irland (Eire) og Danmark
  •  I 1981: Hellas _I 1986: Spania og Portugal
  •  I 1990 ble Øst-Tyskland – DDR – medlem som del av et samlet Tyskland
  •  I 1995: Sverige, Finland og Østerrike
  •  I 2004: Estland, Litauen, Latvia, Polen, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia, Ungarn, Malta og den greske delen av Kypros
  •  I 2007: Bulgaria og Romania

Tilbake på ventelisten står Tyrkia og Kroatia, samt ytterligere fem stater på Vest-Balkan. De to førstnevnte har allerede startet medlemskapsforhandlinger. Albania, Bosnia-Hercegovina, Makedonia, Montenegro og Serbia er forespeilet medlemskap i framtiden. Det kan imidlertid ta lengre tid enn ventet. Under EU-toppmøtet i desember 2006 ble EUs stats- og regjeringssjefer enige om å bremse takten i utvidelsesprosessen. Ingen dato ble satt for nye utvidelser. Og EU skjerpet kravene til egen «absorberingsevne» – evne til å fordøye – og til reformer i framtidige medlemsland. Dessuten frøs EU viktige deler av medlemskapsforhandlingene med Tyrkia, som har pågått siden høsten 2005. Den nye, tøffere tonen skyldes ikke minst de erfaringer EU har høstet med den store utvidelsen i 2004.

3: Visjon og virkelighet

Opptaket av ti nye medlemmer 1. mai 2004 gjorde visjonene om et nytt og forent Europa fra dagene rundt Berlinmurens fall til virkelighet. Østutvidelsen ble sett som en «historisk og politisk mulighet» til å sikre fred, stabilitet og velstand i et Europa som i lange perioder har vært preget av dype konflikter, splittelser eller krig. Nær tre år etter preges EU av manglende reformvilje og utvidelsestretthet. Mange av nykommerne har på sin side tatt et langt skritt til høyre og sendt sine arbeidere ut i et felleseuropeisk arbeidsmarked – til stor frustrasjon for flere gamle EU-medlemmer. Hva har skjedd?

To og et halvt år er en forsvinnende kort periode for å vurdere om EUs kanskje dristigste prosjekt faktisk har lykkes i å skape politisk stabilitet, økt velstand og sikkerhet i et forent Europa. Fortsatt befinner det utvidete EU seg i en overgangsfase. Det skyldes både at EU-landene ennå ikke har bestemt seg for reformer av sitt indre styringssystem og at nykommernes medlemskap fortsatt er begrenset av en rekke overgangsordninger. Disse var ment å redusere uheldige konsekvenser av utvidelsen. Likevel ser vi at forskjeller i økonomisk utviklingsnivå og politisk erfaring skaper avstand mellom gamle og nye medlemsland.

4: Økonomisk mirakel?

Etter flere tiår med statsdirigert planøkonomi hadde de øst- og sentraleuropeiske landene i 1990 et brennende ønske om raskt å nå samme levestandard og velstand som vesteuropeerne. Deres metode for å fremme økonomisk vekst har vært aggressive markedsreformer. Gjennom en kombinasjon av lav selskapsbeskatning, lave lønninger og et arbeidsmarked strippet for de rettigheter sterke fagforeninger sikrer arbeidstakerne i vest, har de søkt å tiltrekke seg utenlandsinvesteringer.

For å si det enkelt har deres økonomiske modell vært lavkostlandene Kina og India, heller enn høykostlandene Tyskland og Frankrike. Resultatet av denne strategien har gitt østog sentraleuropeerne en langt høyere vekst enn eurolandene i det gamle EU. Siden 2004 har de nye medlemmene hatt en gjennomsnittlig årlig vekst i BNP på 5–6 % – mer enn dobbelt så høy som de gamle EU-landene.

Mange vesteuropeiske bedrifter som før utvidelsen planla å etablere seg i lavkostland utenfor EU-området, har nå etablert datterselskaper i østlige EU-land. Samtidig får de nye medlemmene overført betydelige midler fra EUs felleskasse til sitt landsbruk og sine fattigste regioner. Subsidiene fra Brussel har for de fleste landene vært en sentral, motiverende faktor for å søke medlemskap. Ifølge EUs langtidsbudsjett for perioden 2007–2013 vil Polen, som er desidert største mottaker av EU-midler, få nærmere 560 milliarder kroner i støtte i perioden og nykommeren Romania 250 milliarder.

5: Dobbelt velstandsgap

Til tross for sterk økonomisk vekst i Øst- Europa og store overføringer fra EU-kassen vil det ta lang tid – flere tiår – å tette velstandsgapet mellom øst og vest i EU. Årets nykommere – Romania og Bulgaria – har et BNP per innbygger på omtrent en firedel av gjennomsnittet i EU25. Levestandarden i resten av Sentral-Europa ligger fortsatt langt bak den i vest, og lider under manglende reformer blant annet i offentlig sektor og skatte- og velferdssystemet. Arbeidsledigheten er både strukturell (pga. mangelfull omstilling) og høy. Polen og Slovakia har offisielle ledighetstall på nærmere 20 %, mens de øvrige landene ligger rundt 10 %. Og den skjulte ledigheten er omfattende. Siden 2004 har derfor mange østeuropeere reist vestover på jakt etter arbeid.

Mens de fleste gamle EU-land innførte begrensninger på inntil sju år for fri arbeidsinnvandring østfra, åpnet Storbritannia, Irland og Sverige grensene helt. Britene regnet med 13 000 immigranter, men har mottatt hele 500 000 østeuropeiske arbeidere siden mai 2004. Selv om økonomiske eksperter hevder at disse kun har fylt ledige jobber i byggebransjen og servicenæringen, har den uventet store arbeidsinnvandringen fått selv de liberale britene til kraftig å begrense arbeidsinnvandring fra Romania og Bulgaria. Det har ytterligere 12 av 15 gamle EU-land gjort, samt Ungarn som det eneste i øst. Også eurosamarbeidet forblir foreløpig lukket for øst- og sentraleuropeerne, med ett unntak; Slovenia, som introduserte euroen 1. januar 2007 etter at landet som eneste nykommer hadde oppfylt fellesvalutaens strenge økonomiske krav (se marg).

Mer bekymringsfullt er det at befolkningene i Øst- og Sentral-Europa opplever en stadig økende indre ulikhet. De fleste landene preges av dype skiller mellom dem som hittil har nytt godt av omstillingene – hovedsakelig unge med god utdanning, bosatt i raskt voksende storbyer, og dem som faller utenfor, især innbyggere i utkantstrøk, hvor arbeidsledigheten i mange småbyer når 30–40 %. Skillene bekreftes av EUs siste rapport om konkurranseevne internt i unionen. Denne viser at de tre eneste sentraleuropeiske regionene som er mer konkurransedyktig enn EUs gjennomsnitt, befinner seg rundt storbyene Praha, Bratislava og Budapest. Denne økonomiske ubalansen mellom storby og provins rommer et betydelig potensial for sosial og politisk uro.

6: Politisk uro i øst

De siste par årene har velgerne i mange øst- og sentraleuropeiske land – især i fattige utkantstrøk – stemt populistiske, sterkt nasjonalistiske og EU-skeptiske partier inn i maktposisjoner. Disse partiene lover gjerne færre og langsommere økonomiske reformer og økt sosial rettferdighet. Situasjonen i Polen er betegnende.

Høsten 2005 ga velgerne i nettopp de økonomisk tilbakeliggende områdene i det østlige Polen det erkekonservative, antiliberale og sterkt nasjonalistiske Lov og rettferdpartiet (PIS) seieren både i parlaments- og presidentvalget. Dette førte Kaczynskitvillingene til president- og statsministerposten i EUs største sentraleuropeiske land. Brødrenes uttalte skepsis overfor den sekulære, liberale orden som mange europeere forbinder med modernitet, skaper stor frustrasjon blant mer liberale, proeuropeiske polakker.

Skepsisen rettes mot homofile, feminister og abortforkjempere, samt alt som smaker av utenlandsk påvirkning. Så langt har Polen lagt seg ut med EU, Tyskland og Russland, blant annet ved å foreslå gjeninnføring av dødsstraff og ved å sammenlikne et tysk-russisk energisamarbeid med Molotov– Ribbentrop-avtalen som delte Polen i 1939! At et mer selvbevisst, nasjonalistisk polsk lederskap skyter løs på Tyskland og Russland, som i århundrer har preget de mellomliggende landenes skjebne, er neppe overraskende. Likevel er det nye toner mellom partnere i et EU som ble opprettet for å skape fred og forsoning mellom gamle fiender i Europa.

7: Korrupsjon og løgn

Trolig avgjørende for Kaczynski-tvillingenes valgseier i Polen var et tema som andre steder i regionen har brakt enda mer høyrevridde partier inn i regjeringskontorene, nemlig løftet om å bekjempe organisert kriminalitet og den omfattende korrupsjonen som har preget politikk og næringsliv i Øst- og Sentral-Europa siden kommunismens fall. Det har ikke manglet på politiske partier eller politikere – nye eller gamle – som har vært innblandet i korrupsjon og skandaler.

At mange tidligere kommunister overlevde som næringslivsledere og politikere etter regimeskiftet, er ingen overraskelse. I de fleste kommunistlandene var det nettopp det gamle lederskapet som hadde nødvendig nettverk, utdanning, politisk og økonomisk kapital da det politiske og økonomiske systemet skulle meisles ut på nytt. Og mange ekskommunister beriket seg på privatiseringen av de sosialistiske landenes statseiendom etter 1990.

I Romania ble seks parlamentsmedlemmer, seksten generaler, en tidligere visestatsminister, fem dommere og en rekke politifolk og ordførere siktet eller tiltalt for korrupsjon bare i 2006. Det var også løgn og korrupsjon som brakte sinte ungarere ut i gatene igjen 50 år etter folkeoppstanden mot Sovjetunionen.

Uroen startet etter at statsminister Ferenc Gyurcsani innrømmet å ha løyet om og forskjønnet landets økonomiske utvikling for å vinne parlamentsvalget våren 2006. Etter valget måtte statsministeren – selv mangemillionær etter høyst tvilsomme eiendomsspekulasjoner – be vanlige folk om å stramme inn livreima drastisk for å få redusert Ungarns store budsjettunderskudd. Slik kastet de nåværende sosialistiske ledernes grådighet og opportunisme lange skygger over fortidens helter under 50-årsmarkeringen for den modige ungarske oppstanden i oktober 1956.

Med så mye uro og ufullendt reformarbeid i de sentraleuropeiske medlemslandene er det forståelig at EU under toppmøtet i desember kraftig skjerpet kravene til framtidige medlemmer. Tyrkia og landene på Vest-Balkan vil måtte gjøre langt mer blant annet for å bekjempe korrupsjon og organisert kriminalitet enn de ti øst- og sentraleuropeiske landene som allerede er medlemmer. Det vil neppe øke deres entusiasme for EU. I Tyrkia har oppslutningen om EU-medlemskap faktisk gått tilbake fra 66 % til 33 % i løpet av det året landet har forhandlet med EU. Mange tyrkere gir uttrykk for at de ikke føler seg ønsket i EU. Og de har trolig rett.

8: Utvidelsestrette vesteuropeere

Det var ingen hjertelig velkomst rumenere og bulgarere ble møtt med 1. januar. Ifølge Eurobarometer (EUs meningsmålingsinstitutt) støtter bare 45 % av EU25s 450 millioner innbyggere nå nye utvidelser og bare 31 % og 28 % i hhv. Frankrike og Tyskland. Minst stemt for utvidelse er Østerrike og Luxembourg med bare 27 % oppslutning. Det er mange grunner til den voksende skepsisen til utvidelse.

En hovedutfordring for det «gamle» EU – EU15 – er at unionens utvidelser i tid faller sammen med globaliseringen av verdensøkonomien. I kampen om nyetableringer og investeringer taper mange gamle EU-land arbeidsplasser både til Sørøst- Asia og til de nye EU-medlemmene. Spesielt sterkt virker denne «doble globaliseringen» i tradisjonelle industriland som Frankrike og Tyskland, hvor skatte-, avgifts- og lønnsnivået fortsatt er meget høyt. Parallelt søker billig østeuropeisk arbeidskraft vestover.

 Frustrasjonen over europeiske lederes manglende strategi for å motarbeide de negative effektene av den doble globaliseringen bidro til at forslaget til ny grunnlovstraktat for EU ikke ble vedtatt i 2005.

Både franskmenn og nederlendere stemte mot i folkeavstemning og oppga EUs utvidelsesplaner – spesielt medlemskap til det folkerike og fattige Tyrkia – som en hovedgrunn til å stemme nei til grunnloven. Hele 46 % av franske nei-velgere oppga frykt for at nye utvidelser skulle medføre økt arbeidsledighet.

Selv om det ikke foreligger noen åpenbar sammenheng mellom reformforslagene i grunnlovstraktaten, utvidelsene og arbeidsledigheten i Frankrike, så folk likevel en «forklaring» i den lavtlønte, reisevillige «polske rørlegger » som ble symbolet for alle utvidelsesmotstandere.

Uansett har oppfatningen av utvidelsen som en trussel mot egne arbeidsplasser, lønnsnivå og velferdsgoder bidratt til å skape en mer negativ holdning til utvidelsen blant innbyggerne i EU15. Derfor må det utvidete EU (EU27) i dag klare seg uten de reformene i styringsverket som grunnlovsforslaget la opp til. Bakgrunnen for grunnloven var jo nettopp behovet for å reformere EUs gamle institusjoner og beslutningsmåter med en utvidelse like om hjørnet.

9: EUs manglende «absorberingsevne»

EU anno 2007 med 27 medlemsland er som nevnt langt mer uensartet enn før. Utvidelsen har økt antallet deltakere rundt samtlige forhandlingsbord og brakt flere politikere med egne, nasjonale prioriteringer, interesser og behov inn i EU. Dette vanskeliggjør en allerede tungrodd beslutningsprosess og utfordrer EUs eksisterende strukturer og indre styringssystem.

Skal EU av 27 – eller flere land – være i stand til å beslutte effektivt og finne nødvendige kompromisser – også med sikte på å bli en handlekraftig global aktør – må medlemmene enes om en reform av EUs beslutningsorganer. Hvis ikke, vil EU kunne handlingslammes og få problemer med å vedta politiske løsninger folk opplever som relevante i hverdagen. Det vil frata unionen oppslutning i befolkningen. Resultatet vil lett kunne bli et sammenbrudd i integrasjonen og styrket oppslutning om populistiske og/eller fremmedfiendtlige partier også i vest. Det er derfor EUs stats- og regjeringssjefer henviser til EUs manglende absorberingsevne.

Dersom EU-utvidelsene skal ivareta målet om å skape politisk stabilitet, økt velstand og sikkerhet i et forent Europa, trenger medlemslandene og innbyggerne der trolig en lengre periode med konsolidering så vel geografisk som politisk. Femti år etter opprettelsen av EU taler mye for at de største utfordringer ligger foran – ikke bak de 27 medlemslandene.