Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Foto: IAEA

Nobels fredspris 2005 ble delt mellom Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) og dets leder ElBaradei. Hvorfor fikk de prisen?

Nobels fredspris 2005

Publisert: 4. des. 2005

Fredsprisen for 2005 ble delt likt mellom Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) og byråets generaldirektør Mohamed ElBaradei. De fikk prisen for sitt arbeid med å hindre at atomenergi blir brukt til militære formål, og for at sivil bruk av kjernekraft blir tryggest mulig. Ifølge ElBaradei har trusselen fra kjernevåpen aldri vært større enn i
dag.

2: Kjernefysisk vaktbikkje

For å hindre spredning av atomvåpen kontrollerer Det internasjonale atomenergibyrået mer enn 900 anlegg for sivil kjernekraft i 71 land. IAEA-inspektører reiser rundt og kontrollerer – også i Norge – for å sikre at det ikke finnes hemmelige kjernefysiske aktiviteter eller atomvåpenprogram. Samtidig har byrået til oppgave å fremme sivil bruk av kjernekraft og relatert teknologi. Her ligger med andre ord en vanskelig dobbeltrolle for IAEA.

Gjennom sitt virke støtter IAEA oppunder diplomati og politiske løsninger på globale spredningsutfordringer. IAEA har gjort, og gjør, mye for å utvikle sine kontrollfunksjoner. Troverdighet er viktig. Nøyaktighet, kompetanse og upartiskhet er nøkkelord for arbeidet med å undersøke og stadfeste riktigheten av det landene har rapportert. Som en internasjonal «kjernefysisk vaktbikkje» opererer organisasjonen i en svært politisert sammenheng med mange og, ofte, delvis motstridende interesser. Allerede i 1998 slo IAEA fast at det irakiske kjernevåpenprogrammet var ufarliggjort. I dag står organisasjonen overfor nye utfordringer, særlig i Iran og Nord-Korea – dersom inspektører på ny blir gitt innpass i sistnevnte land (se under). Arbeidet for atomvåpennedrustning må også intensiveres.

Fredsprisen er en anerkjennelse av det arbeidet IAEA gjør, og en erkjennelse av at atomtruslene vedvarer og at slike globale trusler best kan løses gjennom gjensidig, forpliktende samarbeid mellom verdens land. Mer overordnet er fredsprisen altså et viktig og høvelig signal om hvilke mekanismer som bør rå i kampen for kjernefysisk ikke-spredning.

3: IAEAs kontrollarbeid

Som inspektør på vegne av verdenssamfunnet kontrollerer IAEA kjernefysiske aktiviteter i så å si alle verdens land, bortsett fra atommaktene og de statene som står utenfor Ikkespredningsavtalen (Non-Proliferation Treaty, NPT). Ifølge avtalen er kjernevåpen midlertidig tillatt i fem land – USA, Russland, Kina, Frankrike, Storbritannia. Kjernevåpen er «ikke ulovlige» i India, Pakistan, Israel, som alle er uoffisielle atommakter som aldri har signert NPT. I alle andre land er atomvåpen forbudt.

Etter Ikke-spredningsavtalen er atomvåpenstatene forpliktet til å arbeide for full atomnedrustning og avspenning. En rekke land føler nå at mens de har oppfylt sine avtaleforpliktelser om ikke å skaffe seg kjernevåpen, så går nedrustningen for sakte. Dette har bidratt til å øke presset på NPT.

Avtaler mellom IAEA og det enkelte medlemsland bestemmer og presiserer gjensidige forpliktelser, og de sikrer IAEAs folk nødvendig tilgang til aktuelle anlegg og relevant informasjon. IAEA kontrollerer plutonium i brukt brensel, separert plutonium, lav- og høyanriket uran samt utarmet uran og thorium. Kontrollen kalles «safeguards». Etter at IAEA-safeguards ble introdusert i 1970, har ingen betydelige mengder av spaltbart materiale underlagt kontroll kommet på avveie.

Vanlig arbeidsverktøy for IAEA omfatter videoovervåking av atomanlegg og -lagre, forsegling og merking av kjernefysisk materiale, ulike former for prøvetaking og ettersyn av produksjonslogger. Dessuten blir satellittbilder og miljøovervåking stadig oftere benyttet. Kontrollen av sivile atomanlegg foregår i land som ikke har kjernevåpen. Atommaktene USA, Russland, Kina, Frankrike og Storbritannia er derfor i utgangspunktet (midlertidig) fritatt. Alle de fem landene har imidlertid frivillige safeguardsavtaler.

IAEA kontrollerer nå blant annet spaltbart våpenmateriale som er til overs i Russland og USA (jf. reduksjoner etter den kalde krigens slutt). Dette er et viktig arbeid, også for å sikre effektiv atomnedrustning. Det er derfor investert mye i samarbeidet. Men av politiske grunner har atomstatene så langt bare gitt IAEA kontroll over svært begrensede mengder spaltbart våpenmateriale.

For øvrige land blir kontrollen nå forsterket via en tilleggsprotokoll (tilleggsavtale) til de opprinnelige safeguardsavtalene. Disse gjør det mulig for IAEA å gå bredere fram; informasjonsgrunnlaget blir bredere og informasjonene bedre. Dermed kan også tilsyn og kontroll bli mer fokusert. Retten til inspeksjoner for å avdekke mulige hemmelige våpenprogrammer utvides også. Dette er på sin plass. Mer enn et tiår etter den kalde krigens slutt er behovet for et sterkt, uavhengig kjernefysisk kontrollorgan større enn noen gang.

4: Atomtruslene

Atomvåpnene forsvant ikke med den kalde krigen. De har fortsatt en framtredende plass i internasjonal politikk, både som status- og maktsymboler. Flere land ønsker å ha atomvåpen, og visse terrorgrupper har vist klar interesse for slike våpen. Ikke-statlige aktører kan bli både formidlere og sluttbrukere av kjernevåpenteknologi. Det illegale Khan-nettverket med røtter i Pakistans kjernevåpenprogram (se HHD 2004–2005: 23) bidro med slik teknologi til Nord-Korea, Iran og Libya.

Libya har skrinlagt sine våpenambisjoner og nedmontert sine anlegg under internasjonalt og amerikansk tilsyn. Iran avviser påstandene om at landet har et hemmelig kjernevåpenprogram. Men IAEA har avslørt flere brudd på safeguardsreglene. Landets planer for produksjon av atomkraft synes dessuten overdimensjonert for rent sivile behov. Saken har høy prioritet i IAEA, som har sin fremste ekspertise og sitt beste måleutstyr på plass. Utviklingen følges nøye, ikke minst av USA. Iran-tilfellet kan bli en test på hvor sterkt det internasjonale kontrollsystemet er.

Nord-Korea trakk seg fra Ikke-spredningsavtalen i januar 2003. Det var første gang et land gikk ut avtalen. Dermed hadde IAEA ikke lenger adgang til å kontrollere landets atomaktiviteter. I september 2005 kom det til et gjennombrudd i forhandlingene mellom Nord-Korea, USA, Japan, Kina, Sør-Korea og Russland. Nord-Korea forplikter seg til igjen å tiltre Ikke-spredningsavtalen, å stanse alle atomvåpenaktiviteter og å la IAEA gjenoppta sine inspeksjoner. Til gjengjeld fikk landet lovnader om økonomisk støtte og om at det ikke vil bli angrepet. Gjennomføringen av avtalen kan imidlertid bli svært krevende. USA og Nord-Korea sto på randen av en militær konfrontasjon i 1994.

Det finnes i dag rundt 30 000 kjernevåpen – omtrent like mange som da Ikke-spredningsavtalen trådte i kraft i 1970. Tallene er usikre siden atommaktene selv ikke bidrar med informasjon om sine arsenaler. Samtidig har rustningskappløpet under den kalde krigen og en vedvarende produksjon i visse stater resultert i cirka 3,7 millioner kilo spaltbart våpenmateriale. I teorien er dette nok til over en kvart million kjernevåpen. Så å si alt dette materialet befinner seg i veletablerte kjernevåpenstater, som altså er unntatt fra internasjonal kontroll.

IAEA kontrollerer i dag derfor under tre prosent av alt høyanriket uran i verden. Og selv om noe spaltbart materiale skilles ut og ødelegges, produseres det stadig nytt. Derfor øker de globale lagerbeholdningene av spaltbart våpenmateriale. Og med det øker også IAEAs ansvar og utfordringer.

5: Tilnærminger til ikke-spredning

Internasjonalt handler diskusjonen i dag nesten utelukkende om hvordan det internasjonale samfunnet kan stanse spredning av atomvåpen til nye stater – og ikkestatlige grupper. Dette er selvsagt viktig. Men i dag forbeholder noen stater seg retten til å ha atomvåpen og insisterer endatil på at disse våpnene gir dem unike sikkerhetsfordeler.

Samtidig som atommaktene vektlegger atomvåpen i sine nasjonale sikkerhetsdoktriner, krever de at andre stater skal avstå fra å skaffe seg atomvåpen. Denne dobbeltheten er uholdbar. Canberra-kommisjonen om atomvåpen konkluderte i 1996 med at «enhver stats besittelse av atomvåpen er en konstant oppmuntring for andre til å skaffe seg slike våpen ». Slutningen er minst like relevant i dag og bidrar utvilsomt til å gjøre ikke-spredningsarbeidet vanskeligere. Effektiv ikke-spredning fordrer altså reell atomvåpennedrustning – samtidig som fortsatt nedrustning krever en stans i spredningen av atomvåpen.

Om USA har 10 000 eller 5000 kjernevåpen, innvirker sannsynligvis lite på de kjernefysiske prioriteringene i Nord-Korea og Iran. Men manglende nedrustning – og faktisk en fornyet vektlegging av kjernevåpen i nasjonal sikkerhetstenkning – rammer både Ikkespredningsavtalens ånd og bokstav hardt. Det internasjonale avtaleverket for å hindre spredning svekkes, og det gjør også mulighetene for å kontrollere stater som nettopp Iran og Nord-Korea.

Mens arbeidet med ikke-spredning tidligere fokuserte på å redusere mengden av kjernevåpen og kjernevåpenmateriale, åpner nye tilnærminger til arbeidet med ikke-spredning for nye «regnemåter». Nå er det viktigere hvem som har våpnene, snarere enn selve våpnene. Det betyr at noen kjernevåpen er «gode» og stabiliserende, mens andre er «onde» og spredningsfarlige. Ikkespredningsavtalen tolererer heller ikke et slikt skille mellom «snille» og «slemme» innehavere av atomvåpen. Å akseptere et slikt skille vil – i sin ytterste konsekvens – innebære å anse regimeskifte og forebyggende angrepskrig som nødvendig for å hindre spredning.

Likevel er det en oppfatning som stikker dypt i visse kretser, at arbeidet for å hindre spredning av atomvåpen ikke bare kan, men også skal, kobles fra arbeidet for atomnedrustning. Særlig USA mener landet trenger et spekter av våpen – også atomvåpen – for å møte (nye) trusler om bruk av masseødeleggelsesvåpen fra stater og fra terrorister. Mulighetene for rask og effektiv militær respons blir da tillagt større betydning enn egne forpliktelser til å ruste ned. Dessuten nedprioriteres internasjonalt kontrollarbeid.

6: Atomdiplomaten

Det er i denne sammenhengen av ulike tilnærminger til ikke-spredning at IAEA skal operere og fungere – med politisk tyngde og brodd. Dette er utfordrende, og de mange skjærene i sjøen fordrer lederskap. Innsatsen til lederen ElBaradei har altså innbrakt ham en halvpart av Nobels fredspris 2005.

Men det var ikke uten tumulter at ElBaradei tok fatt på sin tredje periode som generaldirektør for Det internasjonale atomenergibyrået. Etter en serie med konfrontasjoner under Irakkrisen var han langt fra USAs favoritt. Hans nedtoning av Iraks kapasitet til å lage kjernevåpen – en nedtoning som altså viste seg berettiget – sto i skarp kontrast til det sentrale krefter i Bush-administrasjonen mente. USA har dessuten lenge ønsket seg en hardere IAEAlinje mot Iran. I september 2004 ble han likevel gjenvalgt, med bred internasjonal støtte.

ElBaradei (født 1942) er egyptisk karrierediplomat, med en doktorgrad i internasjonal rett fra New York-universitetet. Han har arbeidet ved IAEA fra 1984 og har hatt flere lederstillinger i organisasjonen. Både hans tid som diplomat og hans fagbakgrunn har gitt ham svært god kjennskap til internasjonalt arbeid og internasjonale organisasjoner, særlig på feltene fred og sikkerhet. Personer nær generaldirektøren karakteriserer ham som inkluderende. Men han er samtidig profilert og frittalende. I et intervju (Der Spiegel) i februar 2005 uttalte ElBaradei at faren for at atomvåpen kan bli tatt i bruk aldri har vært større. Utsagnet var et varsko om felles spredningsutfordringer, også knyttet til ikkestatlige grupper, og om veivalg for internasjonalt samarbeid om ikke-spredning.

Hans kone er førskolelærer. De to har ofte diskusjoner om hva som motiverer stater til å skaffe seg atomvåpen. I barnehagen som andre steder ønsker alle å leke med de store guttene. For virkelig å bli med i dag «må» man altså ha kjernefysiske «leker». Slike grunnpremisser er det ifølge ElBaradei avgjørende viktig å endre. Hvor effektive vi er i arbeidet med å stanse ytterligere spredning av kjernevåpen, avhenger av hvor gode vi er på å skape et godt grunnlag for en slik målsetning. Derfor er «en verden fri fra kjernevåpen det eneste målet vi kan og må forfølge» – intet mer og intet mindre ifølge atomdiplomaten.

7: Utfordringene

For å møte nye og gamle atomtrusler må et avtaleverk for ikke-spredning være tilpasset dagens utfordringer. Videreutvikling av safeguards er nødvendig ettersom ikke-statlige aktører nå både kan få tak i, spre og misbruke atomteknologi. Så å si alt spaltbart materiale befinner seg i atomstatene. Det haster med å få på plass metoder som sikrer at også atomstatenes overskuddslagre kan kontrolleres eller, helst, destrueres. Praktiske løsninger finnes. Det står nå på politisk vilje.

Stater som i dag står utenfor avtaleverket – India, Pakistan og Israel – må dessuten bli trukket med i safeguards-folden. Utvidete, frivillige ordninger eller en global avtale om stans i produksjonen av alt spaltbart materiale til våpenformål er mulige tilnærminger.

Samtidig er det viktig å etablere et enda skarpere skille mellom sivil og militær bruk av kjerneenergi. Her har IAEA selv en stor utfordring. På den ene siden skal organisasjonen hindre atomvåpenspredning. På den andre siden skal den legge til rette for fredelig atomforskning og spre relevant kompetanse og teknologi til sine medlemsland. Noen har hevdet at en slik dobbeltrolle ikke bare er vanskelig, men umulig. Mens presset for utvikling av ny kjernekraft øker på grunn av stigende energibehov og -forbruk og global oppvarming, har flere grupper – også fra fredsbevegelsen – kritisert fredspristildelingen. De er bekymret for spredning og bruk av kjernekraft.

8: Kritikk er viktig

Kritikken er viktig. Dobbeltheten i IAEAs mandat må belyses. IAEAs kontrollfunksjoner må dessuten hele tiden utvikles videre. Men samtidig kommer den på et kritisk tidspunkt for internasjonalt ikke-spredningsarbeid. Kritikken må derfor være nyansert og konstruktiv.

Ikke-spredningsavtalen har aldri vært under større press. Det finnes dessuten intet skikkelig alternativ til IAEAs virke – et virke som synes viktigere enn noen gang. Gjennom nærmere 40 år har Ikke-spredningsavtalen og IAEA-safeguards bidratt sterkt til at vi i dag bare har åtte, muligens ni, atommakter – og ikke mer enn 20, som det en stund lå an til. Men i en tid hvor det ropes sterke varsko om spredningsfaren, sliter det internasjonale arbeidet for ikke-spredning – paradoksalt nok – i oppoverbakke. Stadig hevdes det at Ikkespredningsavtalen er foreldet, og at den ikke står seg i møtet med nye sikkerhetstrusler. Dersom dette stemmer, forsvinner selve fundamentet for IAEAs kontrollarbeid. Dette er, mildt sagt, uheldig.

For å sikre at diplomati og forhandlinger – og ikke militærmakt – forblir det viktigste verktøyet i ikke-spredningskampen, er den største utfordringen derfor kanskje å vise hvor relevant og viktig IAEA-systemet er, også stilt overfor nye atomtrusler. Som ElBaradei gjentatte ganger har sagt: – Behovet for en politisk og finansiell reinvestering i det internasjonale ikke-spredningsregimet er presserende.