Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk

NATO 60 år

Publisert: 31. mars 2009

I april 2009 fyller forsvarsalliansen NATO 60 år. Mye har endret seg siden ti europeiske land, USA og Canada undertegnet Atlanterhavspakten i 1949. 60-årsjubileet innbyr til en oppsummering av hva NATO har oppnådd og refleksjoner omkring NATOs framtid. Står NATO i sitt sekstiende leveår ved et veiskille?

2: NATO: et barn av to verdenskriger

NATO ble etablert som et direkte svar på tre overordnede sikkerhetsutfordringer for Europa etter andre verdenskrig:

  •  forsvare europeiske land mot trusselen fra Sovjetunionen
  •  ha kontroll med tysk militær gjenopprustning
  •  sikre USAs fortsatte sikkerhetspolitiske engasjement i Europa.

Eller som lord Ismay, NATOs første generalsekretær, skal ha sagt det: Formålet med NATO var å «keep the Russians out, the Americans in, and the Germans down» (holde Russland ute, USA inne og Tyskland nede). Håpet var at forsvarssamarbeidet i NATO skulle kunne hindre en tredje verdenskrig
 i Europa.

Tolv land i Europa og Nord-Amerika, blant dem Norge, signerte NATOs grunnlagsdokument, Atlanterhavspakten, i Washington D.C. i 1949. Kjernepunktet i pakten var en gjensidig forpliktende sikkerhetsgaranti mellom NATO-landene, nedfelt i artikkel 5. Der heter det at dersom et NATO-land blir angrepet av en tredje part er de øvrige medlemslandene pliktige til å komme det til unnsetning ut fra prinsippet « en for alle, alle for en».

Fra europeisk hold ble artikkel 5 betraktet som en garanti for at USA om nødvendig ville komme sine europeiske allierte til unnsetning. Imidlertid er artikkel 5 blitt aktivert kun én gang i løpet av NATOs historie – etter terrorangrepene mot USA 11. september 2001.

3: NATO under den kalde krigen

Den kalde krigen omtales nettopp som kald fordi det aldri kom til direkte krigshandlinger mellom de to hovedmotstanderne, USA og Sovjetunionen og deres allierte. De to supermaktene deltok imidlertid på hver sin side i en rekke lokale konflikter i andre deler av verden, for eksempel Koreakrigen, Vietnamkrigen og på Afrikas horn (såkalte «proxy wars» − stedfortrederkriger).

Utvidelsene av NATO på 1950-tallet, først med Hellas og Tyrkia og senere med Vest-Tyskland, skapte også spenninger mellom de to supermaktene. Særlig sistnevnte utvidelse ble fra sovjetisk hold sett på som en provokasjon. Sovjetunionen svarte med å etablere en allianse rettet mot NATO, Warszawapakten, i 1955. Foruten Sovjetunionen undertegnet Albania, Bulgaria, Polen, Romania, Tsjekkoslovakia, Ungarn og Øst-Tyskland pakten. Formålet speilet i stor grad NATOs: en forpliktelse om felles forsvar og gjensidig assistanse ved et angrep utenfra.

Mens 1970-tallet var preget av avspenning («détente») og tilløp til samarbeid mellom supermaktene. Blant annet ble Konferansen for sikkerhet og samarbeid (KSSE, senere OSSE) opprettet i 1975. Derimot representerte 1980-tallet en av de kaldeste periodene i forholdet mellom Vesten og Sovjetunionen. Kjernevåpenspørsmål (langdistanse- og mellomdistanseraketter) og USAs stjernekrigsprogram er eksempler på saker som økte spenningsnivået.

Disse spørsmålene skapte også debatt mellom alliansens medlemmer. Frankrike hadde trådt ut av NATOs militære strukturer allerede i 1966 i protest mot USAs dominans. Landet valgte i stedet å satse på egne kjernevåpen og ønsket å utvikle en sikkerhets- og forsvarsdimensjon innenfor Det europeiske fellesskapet (EF).

4: NATO etter 1990: allianse uten oppdrag?

Med Berlinmurens fall i 1989 og Sovjetunionen oppløsning i 1991 var den 40 år lange kalde krigen i praksis over. Det opprinnelige grunnlaget for NATOs eksistens falt dermed bort, og mange mente derfor at NATOs dager nå var talte. Andre nøyde seg med å påpeke at NATO sto overfor en alvorlig identitetskrise.

Som den amerikanske senatoren Richard Lugar formulerte det, måtte NATO velge mellom å gå « out of area» eller « out of business». Sagt med andre ord: NATO måtte være villig til å påta seg nye oppgaver, også slike som lå utenfor kjerneområdet, eller oppgi sitt virke.

NATO valgte som kjent det første − å engasjere seg utenfor NATO-landenes geografiske område og å påta seg nye oppgaver. I NATOs strategiske konsept fra 1991 stadfestet NATO-landene at det var i deres egen interesse å sikre fred og stabilitet, også utenfor NATO-området.

NATOs innsats i krigene på Balkan på 1990-tallet ga i så måte alliansen fornyet relevans. NATO etablerte fredsbevarende operasjoner i Bosnia-Hercegovina, Makedonia og Kosovo. Ingen av disse landene var NATO-medlemmer. NATOs engasjement bekreftet dermed en utvidet forståelse av hva det innebar å ivareta medlemslandenes sikkerhet. Utvidelsen av NATOs geografiske nedslagsfelt ble senere formalisert i det revidertestrategiske konseptet i 1999.

Foto: Forsvarets mediesenter

5: EU: partner eller rival?

Parallelt med omstillingen i NATO tidlig på 1990-tallet pågikk det en prosess for å etablere et sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid innenfor Det europeiske fellesskap (ideen ble opprinnelig lansert på 1950-tallet). Med opprettelsen av Den europeiske union (EU) i 1992 ble de formelle rammene for en felles europeisk utenriks- og sikkerhetspolitikk vedtatt. Gjennombruddet kom først i 1998 da Frankrike og Storbritannia kom til enighet om en plattform for en felles sikkerhets- og forsvarspolitikk innenfor EU. Siden da har EU gradvis tatt form av en sikkerhetspolitisk aktør.

NATO ga sin tilslutning til utviklingen av en egen europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet innenfor alliansen på nittitallet. Men selv om det ledende landet i NATO, USA, i prinsippet støttet at EU-landene skulle ta større ansvar for egen sikkerhet − ikke minst i lys av erfaringene fra Balkan − ble det uttrykt bekymring for at EU kunne bli en sikkerhetspolitisk konkurrent til NATO. USAs daværende utenriksminister Madeleine Albright understreket derfor at premissene for EUs økte sikkerhetspolitiske engasjement måtte være

  •  ingen diskriminering mot NATO-medlemmer som sto utenfor EU,
  •  ingen unødvendig duplisering av roller eller kapabiliteter og
  •  ingen frakopling av Europa fra Nord-Amerika innenfor NATO.

Denne holdningen ble delt av andre NATO-land, og især de som sto utenfor EU (f.eks Norge).

I 2002 ble NATO og EU enige om Berlin Pluss-avtalen, som formaliserte betingelsene for EUs tilgang til NATOs militære kapasiteter og planleggingsstrukturer i operasjoner der NATO ikke ønsker å engasjere seg. Likevel har forholdet mellom NATO og EU til tider vært preget av rivalisering. Ett eksempel er Kypros-konflikten, hvor Tyrkia (medlem av NATO, men utenfor EU) og Hellas (medlem av begge) har stått steilt mot hverandre.

I tillegg har førende land som Storbritannia og Frankrike tradisjonelt hatt ulike visjoner for hvilke roller EU og NATO skal spille i europeisk sikkerhetspolitikk. Storbritannia har holdt fast ved at NATO skal være hjørnesteinen i britisk og europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Frankrike har i langt større grad ønsket å utvikle et selvstendig europeisk organ.

6: 2000-tallet – nye medlemmer og nye oppgaver

På 2000-tallet har NATO stått overfor viktige utfordringer knyttet til innlemmelsen av nye medlemmer og engasjementet i nye arbeidsoppgaver.

NATO spilte en viktig rolle i integreringen av tidligere «østblokkland» i det vestlige sikkerhetssamarbeidet, med inngåelsen av bilaterale avtaler og samarbeidsfora som partnerskap for fred fra 1994. Integrasjonen ble videreført da tre tidligere warszawapaktland, Polen, Tsjekkia og Ungarn, ble fullverdige NATO-medlemmer i 1999. Parallelt med dette ble forholdet til Russland søkt ivaretatt gjennom omfattende dialog og særlig opprettelsen av NATO–Russland-rådet i 2002.

I 2004 ble Bulgaria, Estland, Latvia, Litauen, Romania, Slovakia og Slovenia medlemmer av alliansen, og på toppmøtet i april 2009 står Albania og Kroatia for tur. NATO har også opprettet egne kommisjoner for samarbeidet med Georgia og Ukraina. I tillegg til de 26 nåværende medlemslandene har NATO 24 partnerskapsland.

Utvidelsene av NATO har imidlertid ikke vært helt uproblematiske. De forsurer forholdet til Russland. I tillegg ser økningen i antall medlemsland og en mer sammensatt medlemsmasse (historisk, politisk og geografisk) ut til å svekke NATOs evne til å komme fram til enighet (beslutninger i NATO fattes ut fra prinsippet om konsensus).

Terrorangrepene mot USA 11. september 2001 ble formende for NATOs nye politiske og militære rolle. Etter angrepene aktiverte NATO artikkel 5 for første gang. Terroristene bak angrepene ble antatt å befinne seg i Afghanistan, og et angrep på landet ble derfor vurdert som et selvforsvar der NATO-landene pliktet å bistå. Den daværende amerikanske administrasjonen, under ledelse av George W. Bush, valgte imidlertid å handle uten NATO. «Operation Enduring Freedom» i Afghanistan ble gjennomført av en såkalt koalisjon av villige ledet av USA og Storbritannia, med deltakelse fra en rekke NATO-land.

I august 2003 overtok NATO hovedansvaret for den internasjonale stabiliseringsstyrken, ISAF, under mandat fra FN. ISAF er NATOs største militæroperasjon noensinne, og består per mars 2009 av omlag 62 000 soldater (se tabell 2). USAs nye president, Barack Obama, vedtok nylig å sende flere soldater – i første omgang 17 000 – for å forsøke å stabilisere Afghanistan.

USAs invasjon av Irak i 2003, uten FN-mandat, splittet NATO-landene i to leire. Det oppsto en krise ikke bare i det transatlantiske forholdet, men også innad i Europa. Mens Storbritannia sto på USAs side sammen med flere nye østeuropeiske medlemsland, gikk andre sentrale land som Frankrike og Tyskland hardt ut mot invasjonen. NATO har imidlertid assistert Irak med å trene opp egne militære styrker i de senere år. Med nye ledere på begge sider av Atlanterhavet tyder mye på at det transatlantiske forholdet nå er på vei tilbake til det normale.

Foto: Forsvarets mediesenter

Norske soldater patruljerer under fjerne himmelstrøk i Kabul.

7: NATO i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

Norge var med på å opprette NATO i 1949. Siden da har NATO vært hjørnesteinen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk og har stor oppslutning i befolkningen og blant politikere. Norges inntreden i NATO foregikk imidlertid ikke uten politisk kamp. Det var stor skepsis i flere politiske miljøer til at Norge skulle delta i et integrert NATO-forsvar, og Sosialistisk Venstreparti (SV) ble stiftet som en direkte følge av NATO-striden.

Tilpasningen av NATO til et nytt trusselbilde og nye oppgaver etter den kalde krigens slutt var avgjørende for omleggingen av det norske forsvaret. Norge deltok i NATOs militære operasjoner på Balkan på 1990-tallet og i Kosovo-krigen i 1999. Norges bidrag til ISAF-operasjonen i Afghanistan er stort i forhold til folketallet, og det har vært betydelig politisk debatt her hjemme om hva styrkene bør brukes til.

Styrkebidrag er viktige for å sikre Norges innflytelse i NATO, noe som ble mer utfordrende etter utvidelsen av NATO mot øst og sør. Norges sikkerhetsutfordringer i nordområdene er gradvis blitt anerkjent i NATO, og Norge er en pådriver for et større fokus på kjerneoppgaver og nærområder i NATO.

Som følge av sin  strategiske plassering som nabo til Sovjetunionen utviklet Norge et nært sikkerhetspolitisk og militært samarbeid med USA under den kalde krigen, både i NATO og bilateralt. Norge støttet USA etter angrepene 11. september og bidro med styrker til Afghanistan-operasjonen. Amerikansk utenrikspolitikk under Bush og særlig krigen i Irak i 2003 satte imidlertid det bilaterale forholdet under press. Dette førte til diskusjoner om hvorvidt det atlantiske identitetsfellesskapet som Norge er en del av i NATO, var i ferd med å forvitre. Norske myndigheter har imidlertid understreket viktigheten av et godt forhold til USA, noe som trolig blir lettere under president Obamas ledelse.

Samtidig er EU blitt mer relevant, også for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Norge deltar i deler av det europeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet, men er ikke med og treffer beslutninger. Som utenforland er det i Norges interesse at NATO opprettholder sin posisjon som betydningsfull sikkerhetsorganisasjon.

NATOs generalsekretær Jaap de Hoop Scheffer. Hvem gir han stafettpinnen videre til?

8: NATO – veien videre?

NATO har vist stor overlevelsesevne og tilpasningsdyktighet etter den kalde krigens slutt. Likevel står Alliansen overfor en rekke store spørsmål og utfordringer i jubileumsåret.

  1.  Frankrike er på vei inn igjen i NATOs militære strukturer. Sammen med USAs nye samarbeidslinje under Obama vil dette kunne bidra til å styrke NATOs rolle i sikkerhetspolitikken.
  2.  Utviklingen i Afghanistan vil være avgjørende for NATOs troverdighet som sikkerhetspolitisk aktør. De militære utfordringene – blant annet opererer flere land med nasjonale begrensninger på bruken av sine ISAF-styrker – og behovet for fortsatt omstilling er stort. USAs nye strategi for Afghanistan vil øke presset på de europeiske NATO-landene om å dele byrden og ta risiko.
  3.  Spenningen mellom Russland og Vesten/NATO har økt de siste årene. Utvidelsene av NATO østover, NATO-landenes anerkjennelse av et uavhengig Kosovo og planene om et rakettforsvar i Europa er viktige faktorer. I tillegg kommer Russlands uttalte stormaktsambisjoner. Denne spenningen nådde sitt foreløpige klimaks under krigen mellom Russland og Georgia i august 2008 (se Hvor hender det nr. 16 – 2008–2009).
  4.  Erfaringene fra operasjonene på Balkan og i Afghanistan har synliggjort behovet for en bred tilnærming til krisehåndtering og stabilisering − blant annet et mer effektivt samarbeid mellom sivile og militære aktører. NATO har utviklet en helhetlig strategi («comprehensive approach») som et direkte svar på dette behovet.
  5.  Andre sentrale spørsmål er  framtidige utvidelser (som forventes å bli utsatt) og forholdet til andre organisasjoner, især EU og FN. NATO har samarbeidet tett med FN og EU både på Balkan og i Afghanistan, men dette samarbeidet må effektiviseres og videreutvikles.
  6.  Videre diskuteres det hvorvidt og i så fall hva slags rolle NATO skal spille globalt, og da særlig utenfor den såkalte euroatlantiske sonen. NATO har for eksempel på forespørsel assistert Den afrikanske union i operasjoner i Afrika. NATO tar også aktivt del i bekjempelsen av sjørøveri
    langs kysten av Somalia. Hvorvidt NATOs humanitære engasjement skal videreføres, som etter jordskjelvet i Pakistan og orkanen Katrina i USA i 2005, er andre aktuelle problemstillinger.

Det nye strategiske konseptet som skal vedtas innen 2010 forventes å reflektere alle disse aspektene. Konseptet skal angi NATOs hovedfokus og oppgaver, og her må flere viktige hensyn tas. Det er enighet om at NATO fortsatt skal operere «out of area». Samtidig er signalene at NATOs nærområder og kjerneoppgaver som forsvarsallianse (jf. artikkel 5) vil få større oppmerksomhet framover.

NATO-toppmøtet i april skal også velge ny generalsekretær, som vil få en sentral rolle i alliansens videre utvikling. Generalsekretærens politiske erfaring, evne til å finne kompromisser mellom medlemslandene og representere alliansen utad vil være viktige kvaliteter i den videre utviklingen av NATO.