Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk

Mot brudd mellom Storbritannia og EU?

Publisert: 12. mai 2013

Storbritannias forhold til EU har alltid vært stormfullt og fylt av motsigelser. I den europeiske integrasjonsprosessen har landet vært både drivkraft og bremsekloss: en forkjemper for frihandel og et bredere EU, men også notorisk skeptisk til overnasjonale institusjoner. I nyere tid er selve grunnlaget for britisk EU-tilknytning kommet opp til debatt. Sterke politiske krefter og et flertall i befolkningen ønsker at Storbritannia skal forlate EU. Det vil kunne få store konsekvenser for både EU og Storbritannia.

2: Ved et veiskille

I januar 2013 gikk Storbritannias statsminister David Cameron på talerstolen i London for å holde en av sine viktigste taler så langt. Talen skulle stake ut kursen for Storbritannias framtidige forhold til EU. Samtidig var den et forsøk på å samle troppene i eget parti etter en debatt om EU-medlemskapet som hadde ulmet lenge.

Statsministeres budskap var todelt: På den ene siden understreket han at EU-samarbeidet har vært en suksess etter de fleste målestokker, for Europa og for Storbritannia. Gjennom EU har europeiske land fått til mer i fellesskap enn de ville fått til alene, og samarbeidet har bidratt til å skape og opprettholde fred i Europa.

På den annen side slo Cameron fast at Europa og EU nå står ved et veiskille  som kan lede i retning sterkere eller svakere integrasjon. Debatten er nødvendig å ta, og den må omfatte hele EU, sa Cameron.

Finanskrisen har rammet økonomien hardt i mange medlemsland og i svært mange husholdninger. EUs samlede konkurranseevne er dermed svekket, og samtidig har krisen avslørt en mangel på effektive mottiltak på felles politikkområder. Dette har åpnet for omfattende endringer i formen på EU-samarbeidet. Eurosamarbeidet er under særlig press, og et mulig svar på krisen synes å bli å styrke valutasamarbeidet ytterligere, muligens også finanspolitikken. I EU har tettere samarbeid og mer integrasjon ofte vært svaret når store kriser truer felleskapet.

Men Storbritannia ønsker ikke en økt sentralisering av makt i EU, konstaterte Cameron. Han advarte om at det slett ikke er sikkert at Storbritannia blir med på den videre integrasjonsferden. Samtidig varslet han at det vil bli en folkeavstemning etter parlamentsvalget i 2015 – og seinest innen utgangen av 2017. Grunnlaget for en slik avstemning vil være en reforhandling med EU om det britiske medlemskapet.

3: Velkjent debatt

Det er ikke første gang forholdet til Europa skaper debatt i Storbritannia. «Vi har vår egen drøm og våre egne oppgaver. Vi er med Europa, men ikke del av det. Vi er tilkoplet, men ikke innlemmet. Vi er interesserte og assosierte, men ikke absorberte» fastslo Winston Churchill i 1930. Med det oppsummerte han ideen om at Storbritannia er et «annerledesland» i europeisk sammenheng, som gjerne samarbeider med, men som er grunnleggende forskjellig fra landene på det europeiske kontinentet.

Da den europeiske integrasjonsprosessen startet på 1950-tallet, valgte Storbritannia å stå utenfor. Motstand mot å avgi suverenitet og ønsket om å prioritere forholdet til USA var blant de viktigste begrunnelsene for å forbli på sidelinjen. Isteden gikk landet sammen med blant andre Norge og etablerte det mindre ambisiøse EFTA – en frihandelsorganisasjon med sju «utenforland».

HHD13_13Merkel_Cameron

Forlater Storbritannia en synkende EU-skute?

På 1960-tallet snudde imidlertid Storbritannia og søkte likevel om medlemskap i det daværende EF sammen med Norge og Danmark. To søknader (i 1962 og 1967) ble blokkert av Frankrikes president Charles de Gaulle. Han mente Storbritannia ville bremse integrasjonsprosessen og i praksis fungere som talerør og pådriver for USA og amerikanske interesser. Først i 1973, etter de Gaulles avgang, ble Storbritannia med i EF. Daværende statsminister Edward Heath regnes fremdeles som den mest Europa-vennlige britiske statsministeren i moderne tid.

I 1975, to år etter Storbritannias inntreden, ble det avholdt folkeavstemning i Storbritannia om hvorvidt landet skulle forbli medlem i daværende EF. En sterkt splittet Labour-regjering anbefalte fortsatt medlemskap etter å ha framforhandlet små, men symbolsk viktige endringer i medlemskapsavtalen. Folket stemte i tråd med statsministerens anbefaling: hele 67 prosent ønsket å bli værende i EF.

Utover på 1980-tallet ble EF-medlemskapet et stadig mer betent tema i Storbritannia. Statsminister fra 1979, Margaret Thatcher, var en forkjemper for det indre marked, men en intens motstander av den økende makten til overnasjonale institusjoner i Brussel. Under Thatchers partiledelse og statsministertid hadde Europa-spørsmålet en svært splittende effekt på det konservative partiet. De steile frontene var sterkt medvirkende til Thatchers avgang.

Også etterfølgeren, John Major, fikk erfare den enorme kraften som EF utløste internt i partiet. Han var blant annet statsminister da den omfattende Maastricht-traktaten skulle ratifiseres i 1993.

I 1997 gikk «Nye Labour» og statsministerkandidat Tony Blair til valg med løfte om en ny tilnærming til Europa. De første årene under Blair framsto Storbritannia mer som initiativtaker og mindre som en bremsekloss, i integrasjonsprosessen i EU. Blair-regjeringen understreket ofte i europapolitikken at det er umulig å vinne fram med egne argumenter uten å delta i diskusjonen: Å ivareta britiske interesser i EU fordret derfor aktiv deltakelse i Brussel.

Blair argumenterte også for at det ikke var noen motsetning mellom et aktivt Storbritannia i EU og et nært samarbeid med USA. Isteden mente han at Storbritannia kunne være broen som koplet USA og EU sammen. Blair fikk mye kritikk fra opposisjonen, pressen og den Europa-skeptiske delen av befolkningen for arbeidet med å gjøre Storbritannia til en mer aktiv partner i EU. Mot slutten av sin regjeringstid fikk også han et mer anspent forhold til sine europeiske partnere, mye på grunn av sin støtte til USAs president George W. Bush i den omstridte Irak-krigen. I dette spørsmålet skilte Storbritannia lag med gamle EU-land som Frankrike og Tyskland.

4: EU i britisk debatt

I EU-spørsmål har Storbritannia ofte kjørt på et eget spor  i møte med europeiske partnere. Samtidig har spørsmålet lang tradisjon for å splitte de britiske partiene internt, og EU har nok skapt hodebry for mange britiske partiledere og statsministere internt. Denne historikken gjør også denne saken ekstra utfordrende for David Cameron.

Det konservative partiet er delt på midten. På partiets ytre høyre fløy finnes det flere markante, kritiske EU-røster. Blant annet sier den tidligere forsvarsministeren Liam Fox åpent at han vil ha Storbritannia ut av EU. Profilerte EU-tilhengere er det få av i partiet. I midten finner man dem som, i likhet med statsminister Cameron, er skeptiske til det raske tempoet og omfanget i den europeiske integrasjonen, men som likevel ønsker fortsatt britisk medlemskap. Ønsket er et reforhandlet medlemskap med hovedvekt på frihandel og minimal innflytelse for EU over britisk arbeidsliv, finanspolitikk, velferd og borgerrettigheter.

I bakgrunnen lurer det innvandringsfiendtlige og EU-kritiske UKIP. Meningsmålinger viser at de for tiden kaprer stemmer fra de konservative på EU-spørsmålet.

I opposisjonspartiet Labour er de positivt innstilte kreftene flere, men også her er EU-spørsmålet betent og har stort potensial for å skape splittelse. Det gjør det vanskelig for opposisjonsleder Ed Miliband å få en tydelig stemme i debatten. For Labour er det dessuten et problem at partiet har lite til felles med europeiske søsterpartier i synet på hva EU skal være. Sosialdemokrater på det europeiske kontinentet har ofte høyere ambisjonsnivå når det gjelder EUs sosiale dimensjon og innflytelse over nasjonal velferdslovgivning.

Det mest EU-vennlige partiet i Storbritannia er De konservatives regjeringspartner Liberaldemokratene. Men partiet og partileder Nick Clegg manøvrerer i et vanskelig terreng. Selv om europeisk samarbeid er en hjertesak både for ham og partiet, så er kostnadene store. Saken splitter regjeringen internt, og lite tyder på at det er mange stemmer å hente på «ja-siden».

EU-spørsmålet skaper altså utfordringer både internt i de store partiene, Labour og De konservative, og i regjeringskoalisjonen mellom De konservative og Liberaldemokratene.

HHD13_13BanebrytendeTegning: politicalcartoons.com

Camerons banebrytende tale.

5: Hva slags tilknytning?

Hvilke framtidige EU-modeller finnes så for Storbritannia? Her er det mulig å tenke seg flere alternativer.

  • «Status quo»: Situasjonen forblir omtrent som den har vært. Storbritannia og EU fortsetter sin felles brokete vei, hvor misnøye etterfølges av gjensidig tilpasning.
  •  «Reforhandlet modell»: Storbritannia lykkes med å reforhandle sin EU-tilknytning, og får gjennomslag for en spesialavtale. Godtar EU en slik særløsning for Storbritannia, vil det kunne få konsekvenser for hele EU. I ytterste konsekvens vil det kunne bety et EU «à la carte» eller et «Europa i flere hastigheter». Det betyr at hvert medlemsland vil kunne velge hvilke områder de vil samarbeide på og hvor dypt de vil samarbeide. Eksempelvis kunne man se for seg at Storbritannia ville tilhøre en ytre randsone av EU, med et medlemskap begrenset til det indre marked.
  • «Utenforskap», eventuelt med assosiert (løst tilknyttet) medlemskap slik som Norge har gjennom EØS-avtalen (utdypes under).

6: «Den norske modellen»

I Norge følges den britiske EU-debatten tett. En endring i britisk EU-tilknytning vil sannsynligvis få konsekvenser også for Norge. I tillegg er hovedlinjene i norsk og britisk EU-tilnærming nokså like. Formelt skilte de to landene lag i Europa-politikken for 40 år siden da Storbritannia ble fullverdig medlem og Norge ble værende utenfor etter folkeavstemning. Siden har begge landene, på hver sin måte, fått renommé som EU-skeptikere og «fotnoteland».

Storbritannia har særunntak fra viktige politikkområder som euroen og Schengen-samarbeidet. Norge sa nei til medlemskap foreløpig siste gang i 1994. I begge land har prosentandelen EU-skeptikere i befolkningen vært jevnt høy.

Samtidig finnes det i begge land en alternativ historie om forholdet til EU. Bak den EU-skeptiske fasaden i Storbritannia har det  foregått en stille, men omfattende «europeisering» av offentlig forvaltning, næringsliv og sivilsamfunn. EUs fire friheter er blitt satt ut i livet i større grad i Storbritannia enn i antatt mer «integrasjonsvillige» EU-land.

HHD13_13ReforhandlingerGBEUTegning: politicalcartoons.com

Storbritannia reforhandler om EU-medlemskap

Her er det paralleller til Norge: Europautredningen slo nylig fast at utenforlandet Norge er blant de mest effektive til å iverksette lovgivning fra Brussel (se HHD 15 – 2011-12). På noen områder er Norge faktisk mer integrert i EU enn enkelte medlemsland. Sånn sett kan vi si at Norge og Storbritannia deler en identitet som integrasjonsskeptikere utad, men tilpasningsdyktige i praksis. Der Norge, med Europautredningens ord, befinner seg «utenfor og innenfor» EU, befinner Storbritannia seg på mange måter «innenfor, men utenfor».

I Storbritannia er det nå stor interesse for «den norske modellen», selv om Cameron har advart om at slikt assosiert medlemskap ikke vil gi større politisk handlingsrom eller mer reell selvbestemmelse i det lange løp. Norges råvaretilgang og stabile økonomi gir dessuten Norge et særegent, gunstig utgangspunkt for en «utenfortilværelse».

Tilsvarende er det lite sannsynlig at «den britiske modellen» med medlemskap med forbehold vil kunne kopieres ved en norsk inntreden i EU. Ikke bare er mange dører lukket i løpet av integrasjonsprosessen, men som økonomisk og militær stormakt, har Storbritannia større spillerom og mer gjennomslagskraft i EU enn Norge kan forvente å få.

7: Veien videre

Kan Storbritannia finne på å forlate EU? Spørsmålet engasjerer i de fleste leirer. Både talspersoner for og ledere i EU sier at de vil at Storbritannia skal bli i EU. Etter Camerons tale var Tysklands forbundskansler Angela Merkels diplomatiske tilsvar at EU må sette seg ned med Storbritannia og se på løsninger i felleskap.

Andre EU-partnere er lei av at Storbritannia påberoper seg særstilling. Frankrikes utenriksminister Laurent Fabius uttalte at det er umulig å velge «Europa à la carte». Det vil si et EU hvor hvert medlemsland har særavtaler og velger og vraker fra «menyen» som det passer dem. Fabius sammenlignet Europa med en fotballklubb og påpekte at dersom Storbritannia skal være med på laget, kan ikke landet plutselig bestemme seg for å spille rugby isteden.

I Storbritannia er EU-skeptikerne fornøyde med at «ut av EU» for første gang på lang tid diskuteres som et alternativ. Camerons lovnad om folkeavstemning falt i god jord hos EU-kritikere i eget parti. Også UKIP sa seg fornøyde med folkeavstemning, men kritiserte Cameron for at den kommer først i 2017.

På motsatt side har regjeringspartneren Liberaldemokratene vært klare på at de ikke liker utviklingen i debatten. Partileder og visestatsminister Nick Clegg sa etter Camerons tale at han var bekymret, og at både talen og folkeavstemningen kom på feil tidspunkt i møte med de felles utfordringene Europa står overfor. Det signaliserer at koalisjonen vil få det vanskelig med å overleve neste valg.

Labour og Ed Miliband kunne på sin side ha utnyttet handlingsrommet som nå har oppstått etter varselet om folkeavstemning. Men partiet har vanskelig for å finne en effektiv motstrategi. Det skyldes nok spesielt fordi partiet gjentatte ganger i Tony Blair og Gordon Browns regjeringstid ble kritisert for ikke å spørre folket til råds i EU-spørsmål. Tidligere statsminister  Blair uttalte for øvrig at Camerons lovnad om folkeavstemning i praksis er som å «holde en pistol mot eget hode».

Samtidig er veien videre brolagt med forbehold: Dersom den varslede folkeavstemningen skal bli realitet, må Cameron og De konservative vinne parlamentsvalget i 2015. Men skal partiet vinne valget er det sannsynligvis avhengig av støtte fra Liberaldemokratene. Dersom folkeavstemningen skal ha et reelt «EU-alternativ» slik Cameron har skissert, må det dessuten først foreligge en reforhandlet avtale med EU. Men om Storbritannia skal få gjennomslag for en slik reforhandlet avtale, vil det bli en lang og omstendelig prosess.

I mellomtiden er Europas øyne igjen rettet mot Storbritannia. Aviskommentarer og fagartikler om Storbritannia som «annerledeslandet» i EU, florerer. Og i Storbritannia er stemningen spent. Ferske meningsmålinger viser at et flertall av den britiske befolkningen ønsker å forlate EU. Men ingen vet nok bedre enn statsminister Cameron at EU-saken er farlig farvann å begi seg inn i. Den har felt mange konservative britiske statsministre før ham, inkludert Margaret Thatcher.