Foto: Creative commons

Sikkerhetsrådssalen der medlemmene av rådet sitter rundt et hesteskobord.

FNs sikkerhetsråd: Balansegang mellom effektivitet og legitimitet

Publisert: 16. Nov 2014

Sikkerhetsrådet består av 15 av de totalt 193 medlemslandene i FN og er det viktigste forumet for å ivareta internasjonal fred og sikkerhet. FN-landene plikter å etterleve Sikkerhetsrådets vedtak. Dette betyr at  Sikkerhetsrådet er avhengig av å bli oppfattet som relevant for alle. Relevans i denne sammenheng kan ikke alene sikres gjennom rotasjonsordningen som gir de fleste medlemslandene i FN muligheten til å delta som valgte medlemmer av Sikkerhetsrådet. Som vi skal se innebærer Sikkerhetsrådets relevans også at beslutningsprosessen må oppfattes som både legitim og effektiv på samme tid. Vi kan si at Sikkerhetsrådets håndtering av internasjonal fred og sikkerhet er avhengig av å balansere disse to hensynene.

  • Hvordan er makt- og arbeidsfordelingen i Sikkerhetsrådet?
  • Hvilke nye utviklingstrekk kan observeres i arbeidet i Sikkerhetsrådet?
  • Hvilke følger for Sikkerhetsrådets betydning kan det få om saker mer enn før avgjøres på kammerset blant noen få?
  • Hvorfor ønsker mange av medlemslandene å komme inn i Sikkerhetsrådet?

Hvert år skiftes fem av de ti valgte medlemslandene i FNs sikkerhetsråd ut gjennom valg blant alle medlemslandene. Dette gjøres for å ivareta hensynet om et representativt og derigjennom legitimt Sikkerhetsråd. I 2014 ble dette valget avholdt den 16. oktober, og da ble Angola, Malaysia, New Zealand, Spania og Venezuela valgt inn. Norge har vært valgt inn i Sikkerhetsrådet for fire perioder: 1949–50, 1963–64, 1979–80 og 2001–2002, neste anledning kommer i 2021–2022.

2: Om Sikkerhetsrådet

Trenden de siste ti årene i Sikkerhetsrådet viser at vedtak i økende grad fattes gjennom uformelle prosesser. Denne utviklingen forsterker en allerede skjev maktfordeling i rådet, mellom faste og valgte medlemsland og kan plassere de valgte på sidelinjen når Sikkerhetsrådet står foran viktige beslutninger.

Sikkerhetsrådet består av 15 medlemsland:

  • fem faste (Storbritannia, Frankrike, Kina, Russland og USA) og
  • ti valgte land (etter en geografisk fordelingsnøkkel) som sitter i to år av gangen.

At fem medlemsland fikk fast sete, var en følge av den geopolitiske maktbalansen etter andre verdenskrig; det ble seierherrene fra krigen som fikk fast sete. I tillegg til fast medlemskap ble de også utstyrt med vetorett. Det vil si at ingen forslag til vedtak vil gå igjennom i Sikkerhetsrådet dersom et fast medlem sier nei.

Landene som stiller til valg, setter mye ære og prestisje på spill og legger derfor ned en betydelig mengde økonomiske og politiske ressurser på valgkamp og innhenting av støttespillere – gjerne over flere år. For valgte medlemsland innebærer en plass i det gode selskap en unik mulighet til å påvirke internasjonal politikk ut fra egne interesser, verdier og posisjoner. Diskusjonene og beslutningene rundt det velkjente hesteskobordet (i salen der Sikkerhetsrådet holder sine møter) tiltrekker seg mye medieoppmerksomhet. For internasjonal politikk likner det den rollen catwalken spiller for motebransjen. Et kort historisk tilbakeblikk kan gjøre det lettere å forstå Sikkerhetsrådets status og hvorfor sammensetningen er som den er.

3: Folkeforbundet: en forløper

I januar 1918 lanserte USAs president Woodrow Wilson en plan i 14 punkter som skulle sikre fred i verden etter den ødeleggende første verdenskrig. Et av punktene innebar å opprette en organisasjon av mange stater for å ivareta en kollektiv, internasjonal sikkerhet. Forslaget resulterte i at Folkeforbundet ble opprettet den 25. januar 1919. Tanken var å sikre freden ved at alle medlemslandene forpliktet seg til mekling i Folkeforbundets råd i vanskelige konflikter – før en konflikt kunne rekke å bli væpnet. Dette rådet kunne innføre sanksjoner og økonomisk boikott mot land som ble utpekt som ansvarlig for en konflikt.  Kollektiv sikkerhet var sentralt for å kunne gi forbundet handlekraft, det vil si at alle medlemslandene skulle svare med kollektiv handling overfor ethvert land som truet en annen stats sikkerhet.

Folkeforbundet tilsvarer på mange måter dagens Sikkerhetsråd. Forbundet fikk imidlertid en skjev start, og USA trakk seg ut av samarbeidet allerede før forbundet ble etablert. Da den internasjonale situasjonen begynte å tilspisse seg på 1930-tallet, ble en rekke konflikter – som Italias angrep på Etiopia i 1935 – likevel forbigått i stillhet. Doktrinen om kollektiv sikkerhet krevde at alle land, 60 på det meste, måtte komme til enighet før forbundet kunne handle. Dette viste seg å være vanskelig å følge opp og bidro i praksis til å svekke forbundet.

Flere stormakter, i tillegg til USA, valgte etter hvert å holde seg utenfor Folkeforbundet. Doktrinen om kollektiv sikkerhet bidro til å gjøre forbundet irrelevant og det mistet slik den legitimiteten det var avhengig av å ha for å spille en aktiv fredsrolle internasjonalt. Folkeforbundets prosedyreregler, spesielt doktrinen om kollektiv sikkerhet, hadde gitt det en trang fødsel og var en viktig årsak til at det ble lagt ned.

4: Sikkerhetsrådet – et overnasjonalt organ

Skala som viser reaksjoner fra Sikkerhetsrådet

I april 1946 var forbundet samlet for siste gang for å vedta å avvikle seg selv. Da hadde allerede seierherrene fra andre verdenskrig gått sammen om å danne FN, som ble etablert 24. oktober 1945. Opprettelsen av og utformingen av FNs sikkerhetsråd, med vetorett, permanente og valgte medlemsland,  bygger i høy grad på erfaringene fra Folkeforbundet. For å unngå at FN skulle lide samme skjebne, ble ansvaret for å følge opp doktrinen om kollektiv sikkerhet delegert til Sikkerhetsrådets 15 medlemsland hvor stormaktene hadde permanent medlemskap og vetorett. Dette ble gjort for å gjøre beslutningsprosessen enklere og mer effektiv enn i forgjengeren Folkeforbundet. Især gjaldt dette i spørsmål som handlet om krig og fred og kollektiv sikkerhet, samt for å sikre at stormaktene ble med i vedtatte operasjoner. 

Når konflikter bringes inn for Sikkerhetsrådet, forsøker representanter for de femten medlemmene å diskutere seg fram til en løsning og et forslag til vedtak. Går forslaget igjennom, blir det en resolusjon. Noen ganger kan vedtak være kraftfulle og robuste, andre ganger kan motsetninger mellom de femten resultere i svake vedtak – eller kan hende går ikke forslaget igjennom i det hele tatt. Hvert av de 15 medlemmene har èn stemme, og et forslag til resolusjon trenger 9 eller flere stemmer for å gå igjennom. I tillegg forutsetter det at ingen av de faste medlemmene har nedlagt veto. Noen ganger markerer medlemmer av Sikkerhetsrådet skepsis eller motstand mot et forslag ved å avstå fra å stemme.

Sikkerhetsrådet er et overnasjonalt organ , det vil si at alle medlemsland i FN plikter å følge opp rådets vedtak. I praksis hender det ofte at medlemsland unnlater å følge opp vedtak, eller at de gjør det passivt. Rådet har mandat til å be medlemsland om å anvende økonomiske sanksjoner og andre ikke-voldelige metoder for å stoppe den aggressive parten i en konflikt – fredsbryteren. Dersom ikke dette nytter, kan Sikkerhetsrådet vedta å iverksette militære tvangstiltak.

5: Uformelle prosesser og maktfordeling

Men det er slett ikke bare de formelle – de synlige, åpne – forholdene som teller i Sikkerhetsrådet. Mange av beslutningene fattes i uformelle prosesser utenfor hesteskobordet. Det vil si at en sak i realiteten kan være avgjort før den kommer til endelig avstemning i Sikkerhetsråds-salen. Diplomatenes «streetsmartness» og hvordan de navigerer i det vanskeligere, uoverskuelige  farvannet utenfor salen, er blitt viktigere å mestre for å påvirke rådets beslutninger. Slik var det for Norge under det forrige medlemskapet i 2001–2002, og det vil bli enda viktigere dersom Norge skulle komme med i Sikkerhetsrådet i 2020. Diplomatenes evne til å navigere i dette farvannet, vil ved et eventuelt framtidig medlemskap likevel ikke være nok. Det som skjer i uformelle prosesser i Sikkerhetsrådet, er nemlig i ferd med å bli et fastere innslag i FN-hverdagen (bli institusjonalisert) og føre til en enda sterkere maktfordeling enn det FN-pakten definerer. De siste ti årene i Sikkerhetsrådet, viser undersøkelser, blir avgjørelser i økende grad fattet gjennom uformelle prosesser før sakene når fram til hesteskobordet.

Det kan være flere grunner til den skisserte utviklingen. Èn forklaring kan være at en stadig økende arbeidsmengde i Sikkerhetsrådet vanskelig lar seg håndtere slik framgangsmåter (prosedyrer) i FN-pakten tilsier. En annen mulig forklaring er at utviklingen av uformelle prosesser bidrar til en raskere saksbehandling i rådet. En tredje mulig forklaring kan være et behov for å unngå medienes flomlys gjennom å løse maktpolitiske floker backstage. På den måten slipper man et unødvendig statisk rollespill mellom statene, og faren for at posisjoner låser seg under saksbehandlingen, blir mindre. Konflikter løses da på bakrommet gjennom lukkede diplomatiske kanaler.

Illustrasjon som viser bruken av veto i Sikkerhetsrådet

Kilde: un.org/sc

Denne utviklingen forsterker den allerede skjeve maktfordelingen i rådet og plasserer de valgte medlemslandene stadig mer på sidelinjen i viktige spørsmål. Eksempler på slike uformelle praksiser i Sikkerhetsrådet er konsultasjoner og møter mellom noen få og utvalgte land med like interesser som blir holdt uavhengig av det offisielle programmet til Sikkerhetsrådet. Andre eksempler er vennegrupper og innflytelse over rekrutteringsprosesser i FN-sekretariatet. Interne maktstrukturer og arbeidsdelinger – basert på praksiser som over tid har blitt etablert  som sedvane – domineres ofte av de faste medlemslandene.

Fast medlemskap medfører at disse landenes diplomater oppholder seg over lengre tid i New York. Det resulterer gjerne i bredere kontaktflate og bedre og tettere nettverk. Et eksempel på praksiser som domineres av de faste medlemslandene er tildelingen av formannskapet i Sikkerhetsrådet. Når de faste landene tildeler formannskapet til helt ferske, valgte medlemsland, altså i oppstarten av en medlemskapsperiode, blir formannskapet mer mottakelig for innflytelse fra de faste. Et annet eksempel er når de faste medlemmene tar styring på overordnete nivåer og delegerer ansvar for sanksjonskomiteer og mer tematiske, underordnete saker til de valgte medlemslandene. En nyere og svært interessant uformell praksis er penneholderordningen.

6: Uformelle prosessser og penneholding

Som et resultat av en stadig økende arbeidsmengde for medlemslandene i Sikkerhetsrådet tok tre av de fem faste medlemslandene – Storbritannia, Frankrike og USA («the P3» – av permanente 3) – i 2008 initiativ til en ny måte å fordele arbeidet på, hovedsakelig mellom seg selv. De gjorde krav på rollen som penneholder. Denne rollen innebærer at et land (eller en gruppe) sitter med initiativet i alle saker som omhandler en bestemt situasjon, konflikt eller tematikk, for eksempel Libya, Syria, Kongo eller Haiti. Det blir representanter fra dette faste medlemslandet som da fører pennen i saksbehandlingen – skriver notater og forslag til resolusjon. Det vil i praksis si at disse styrer Sikkerhetsrådets behandling av den aktuelle situasjonen.

Hvem som skal være penneholder i de forskjellige sakene, er sjelden gjenstand for diskusjon. Valget er som regel bestemt ut fra strategiske interesser, logistikk og nettverk. Som penneholder i en sak legger det ene P3-landet gjerne fram et forslag for de to andre P3-landene.

Disse blir så enige om teksten i et forslag til vedtak før det åpnes for forhandlinger med Russland og Kina. Russland og Kina har i større grad enn P3 valgt å innta en rolle der de kommenterer utkast og eventuelt motsetter seg forslag fra penneholder. Blant de faste medlemslandene i Sikkerhetsrådet kan vi derfor si at Storbritannia, Frankrike og USA utgjør en proaktiv gruppe, mens Kina og Russland i større grad er reaktive under utformingen av resolusjonene.

Oversikt over hvilke konflikter som det har blitt brukt flest veto

Kilde: Sikkerhetsrådet | un.org/sc

Først etter at de fem faste medlemslandene har forhandlet og eventuelt blitt enige, åpnes det for å sirkulere saken til de andre medlemmene, de ti valgte. I praksis fungerer denne sirkuleringen ofte mer som orientering enn forhandling fordi man ikke ønsker å forstyrre det som ofte kan være en skjør enighet mellom de fem faste medlemslandene. Penneholderpraksisen er et tydelig eksempel på en mer generell tendens i Sikkerhetsrådet. Denne innebærer at utforming og påvirkning av resolusjonsforslag blir skjøvet lenger unna de formelle arenaene, som hesteskobordet. Slik er evnen til å påvirke saker backstage – før de formelt legges fram for Sikkerhetsrådet – blitt viktigere enn å sitte rundt bordet i seg selv. Dette betyr likevel ikke at en plass ved bordet er irrelevant; et lands evne til å påvirke saker backstage – på bakrommet – er større når det også er representert i Sikkerhetsrådet.

7: Mellom legitimitet og effektivitet

Penneholderordningen er uformell siden den ikke står oppført i Sikkerhetsrådets prosedyreregler. Mye tyder likevel på at ordningen har kommet for å bli. Portugal, tilhørte i 2012 de ti valgte medlemslandene og fungerte som formannskapsland for komiteen som håndterer Sikkerhetsrådets arbeidsmetoder. Landet foreslo å endre praksisen slik at flere medlemsland kunne få anledning til å fungere som penneholder. Sikkerhetsrådet klarte ikke å komme til enighet om dette. Portugals forslag ble droppet, og maktfordelingen mellom de faste og de valgte medlemslandene ble ytterligere befestet (institusjonalisert).

Selv om denne ordningen gjør rådet mindre demokratisk og legitimt, har den også en positiv side ved seg – den bidrar til å gjøre Sikkerhetsrådet mer effektivt. De faste medlemslandene har større staber, mer kunnskap, lengre erfaring og mer ressurser tilgjengelig i New York. Disse klarer å håndtere den stadig økende saksmengden i Sikkerhetsrådet på en helt annen måte enn valgte medlemsland, selv når disse ruster opp virksomheten sin i New York for de to årene de skal sitte rundt hesteskobordet.

 Dersom Sikkerhetsrådet ikke klarer å fatte effektive, virkningsfulle beslutninger som berører internasjonal fred og sikkerhet, vil det miste sin relevans i internasjonal politikk. Hensynet til legitimitet på den ene siden og effektivitet på den andre må balanseres. Dette utgjør et dilemma som i internasjonal politikk har eksistert siden Folkeforbundet ble opprettet. Folkeforbundet hadde stor legitimitet, men mistet raskt relevans når det ikke lenger klarte å fatte beslutninger. Det ble derfor oppløst etter drøye to tiår. Sikkerhetsrådet har, til tross for en nokså fastlåst situasjon med store motsetninger mellom stormaktene under den kalde krigen, klart å balansere  mellom de to hensynene i sju tiår. Vi kan derfor si at Sikkerhetsrådet er en bedre balansekunstner enn Folkeforbundet var.

8: Framtidsutsikter

Oversikt over hvor mange møter og hva slags møter Sikkerhetsrådet har hatt

Sikkerhetsrådet er verdens viktigste  multilaterale forum. Men penneholderordningen bidrar – sammen med en rekke andre uformelle prosesser – til å skyve til side de valgte medlemslandene og svekker således Sikkerhetsrådets legitimitet. Blant annet motvirker den en mer demokratisk og åpen arbeidsdeling, samt reduserer muligheter for å fronte ulike synspunkter. Dermed er det sannsynlig at de valgte medlemslandene vil være mer avmektige i Sikkerhetsrådet enn de var forrige gang Norge var med (i 2001–2002) når Norge søker om medlemskap neste gang, trolig i 2020. Fortsetter tendensen, er det fare for at Norge vil stå igjen med catwalk-funksjonen som den viktigste med et eventuelt nytt medlemskap.

I tillegg kan man risikere å rokke balansen mellom legitimitet og effektivitet. De uformelle ordningene bidrar til å gjøre Sikkerhetsrådet bedre i stand til effektivt å fatte beslutninger og dermed gjøre det relevant for internasjonale konflikter. Dette vil imidlertid si mer makt til de faste landene enn det FN -pakten tilsier, og dermed kan vi si at effektivitet i dag veier tyngre enn legitimitet i Sikkerhetsrådet. Uten legitimitet vil det likevel i det lange løp bli vanskeligere for Sikkerhetsrådet å opprettholde effektivitet gjennom relevans i internasjonale spørsmål. Med andre ord, dersom Sikkerhetsrådet ikke balanserer de to hensynene godt, vil det bli svekket i sin evne til å ivareta internasjonal fred og sikkerhet.