Foto: un.org

Hvem skal beskytte krigens ofre når egne styresmakter svikter eller feiler sitt ansvar?

Ansvar for å beskytte?

Publisert: 05. Nov 2006

Respekten for staters suverenitet har tradisjonelt veid tungt i spørsmål om internasjonal militær inngripen i et land. I nyere konflikter som i Kosovo (Serbia) og Darfur (Sudan) har imidlertid hensynet til individets sikkerhet og rettigheter blitt en stadig viktigere del av debatten. Det snakkes i økende grad om staters «betingete suverenitet» og det internasjonale samfunns kollektive ansvar for å beskytte mot menneskerettighetsovergrep. Samtidig medfører humanitære eller verdibaserte intervensjoner nye utfordringer.
 

  • Har det internasjonale samfunnet et moralsk ansvar for å stanse overgrep og sivile lidelser i et land?
  • Hvordan lar militær intervensjon i et annet land seg begrunne rettslig?
  • Hvilke nye utfordringer følger av en slik verdibasert tilnærming til militær intervensjon?

2: Beskyttelse av stater

Da FN ble dannet etter andre verdenskrig, ble det nedfelt i FN-paktens artikkel 2(7) at FNs medlemsland skal avstå fra «trussel om eller bruk av væpnet makt mot andre staters territorielle integritet eller politiske uavhengighet». FN skal altså i utgangspunktet ikke blande seg inn i forhold som ligger innenfor et lands virkefelt. I praksis er dette en understreking av staters suverenitet – deres rett til ikke-innblanding utenfra. FN-pakten åpner imidlertid for militær inngripen i et land i to unntakstilfeller:

  •  Etter paktens artikkel 51 har en stat rett til selvforsvar mot et væpnet angrep – individuelt eller kollektivt. Denne artikkelen ble brukt til å legitimere Operation Enduring Freedom i Afghanistan etter terrorangrepene mot USA 11. september 2001.
  •  FNs sikkerhetsråd kan i visse tilfeller vedta å ta i bruk militære virkemidler for å sikre at internasjonal fred og sikkerhet blir opprettholdt. Et slikt vedtak lå til grunn for den amerikanskledete intervensjonen i Somalia i 1992. FNresolusjon 794 autoriserte bruk av «alle nødvendige midler for så snart som mulig å etablere sikre omgivelser for humanitære hjelpeoperasjoner i Somalia». Kun sikkerhetsrådet kan fatte slike bindende vedtak (for alle FNs medlemsland) og ikke bare etter et angrep, men også når det foreligger en konkret trussel mot den internasjonale freden.

3: Beskyttelse av individer

I årene etter 1945 ble det etablert flere regler og internasjonale avtaler for å begrense hva myndigheter kunne gjøre mot sine innbyggere. Kanskje mest kjent av disse er menneskerettighetserklæringen av 1948, som knesetter «like og umistelige rettigheter for alle medlemmer av menneskeslekten ». Et annet viktig eksempel er Folkemordskonvensjonen som ble etablert samme år og som trådte i kraft i 1952. Denne konvensjonen understreker at grove og systematiske brudd på menneskerettighetene ikke får finne sted i ly av ikke- innblandingsprinsippet.

Til tross for dette har FN ofte ikke maktet å gripe inn tidlig nok eller med et bredt nok mandat for å forhindre slike overgrep. Folkemordet i Rwanda i 1994 og massakrene i Srebrenica (Bosnia) i 1995 er noen eksempler. Særlig etter disse krisene tok mange til orde for at omfattende humanitære lidelser i mye større grad måtte kunne føre til og rettferdiggjøre (legitimere) intervensjon. NATOs intervensjon i Kosovo i 1999 var her et vendepunkt fordi NATO-landene intervenerte uten FN-mandat. I Kosovo var verken selvforsvar eller trussel mot verdensfreden de mest sentrale argumentene for inngripen. NATOs daværende generalsekretær, Javier Solana, fokuserte isteden på behovet for å «stoppe volden og hindre ytterligere humanitær katastrofe».

Tegning: politicalcartoons.com

Hvordan framstilles FN og styresmaktene i Sudan i denne tegningen?

4: Ansvar for å beskytte

Etter Kosovo-krigen er begreper som humanitær intervensjon, rettferdig krigføring og forsvar av globale verdier blitt en stadig viktigere del av den internasjonale debatten.

FNs generalsekretær Kofi Annan utfordret i 2000 Generalforsamlingen til å svare på hvordan FN skal møte kriser som Rwanda og Srebrenica dersom humanitær intervensjon blir ansett som brudd på folkeretten. Canada tok utfordringen og etablerte i september samme år Den internasjonale kommisjon for intervensjon og statssuverenitet.

Kommisjonen leverte sin rapport, Responsibility to Protect, i desember 2001 og snudde debatten på hodet ved å omdefinere «rett til å intervenere» til «ansvar for å beskytte». Hovedbudskapet i rapporten er at suverene stater har et ansvar for å beskytte egne innbyggere mot folkemord, etnisk rensing og forbrytelser mot menneskeheten. Når stater er uvillige eller ikke i stand til å ta dette ansvaret, har verdenssamfunnet et kollektivt ansvar for å gripe inn. Kommisjonen understreket at ordet «beskytte» ikke bare omfattet å gripe inn, men også å forhindre og gjenoppbygge. Ved å understreke staters ansvar gikk kommisjonen bort fra tradisjonelle definisjoner på en stat, særlig med hensyn til dens monopol på bruk av utøvende makt. I så måte har det kommet et begrepsskifte – statssuverenitet (ikke- innblandingsprinsippet) kan ikke lenger regnes som absolutt. Det må ses i sammenheng med hvordan en stats myndigheter forholder seg til egne innbyggere. I dag er det derfor mer nærliggende å si at stater har betinget suverenitet og at beskyttelse av individer har fått en høyere prioritet. Men hvordan vet aktører når man kan og bør gripe inn?

5: Når, hvor og hvordan?

Kommisjonen bak Responsibility to Protect  skisserer seks kriterier som bør legges til grunn for militær intervensjon:

 1. Rettferdig sak: Militær intervensjon kan bare rettferdiggjøres etter at det er gjort alvorlig og ubotelig skade på mennesker, eller det må være umiddelbart sannsynlig at dette vil skje. Følgende eksempler gis: omfattende tap av menneskeliv, som enten er et resultat av bevisst statshandling, statlig forsømmelse eller manglende evne til å handle. Det kan også være riktig med militær inngripen ved statssammenbrudd eller omfattende etnisk rensing ved drap, tvangsforvisning, terrorhandlinger eller voldtekt.
 

 2. Rett intervensjon/edelt motiv:  Hovedhensikten med intervensjon må være å stoppe eller avverge menneskelig lidelse – uansett hvilke andre motiver som intervenerende stater måtte ha.
 

 3. Siste utvei:   Militær intervensjon kan bare skje etter at enhver ikke-militær mulighet for å løse krisen fredelig er blitt forsøkt.
 

 4. Forholdsmessige midler:   Omfang, varighet og intensitet i en militær intervensjon bør være minst mulig for å sikre målet om å beskytte mennesker.
 

 5. Gode utsikter:   Det må være en rimelig mulighet for å lykkes med å stoppe eller avverge lidelsene som har rettferdiggjort intervensjon. Det må være sannsynlig at en internasjonal inngripen ikke gjør vondt verre.
 

 6. Rett myndighet:  FNs sikkerhetsråd er det mest egnete organ til å autorisere militær intervensjon for å beskytte mennesker. Oppgaven er ikke å finne alternativer til rådet som en kilde til autoritet, men å få Sikkerhetsrådet til å fungere bedre enn det har gjort.
 

Under verdenstoppmøtet i FN i 2005 – tidenes største samling av statsledere – ble FNs medlemsland i (Generalforsamlingen) enige om å støtte prinsippet om ansvar for å beskytte. Også sikkerhetsrådet ga sin tilslutning gjennom resolusjonen Beskyttelse av sivile i væpnete konflikter
 i april 2006 (1674). Dermed er prinsippet nå et akseptert grunnlag for internasjonal håndtering av konflikt og grove brudd på menneskers rettigheter.

Mike Keefe/politicalcartoons.com

Massakren i Srebrenica. Bosnisk kvinne sørger ved massegrav etter den største enkeltmassakren i Europa etter 1945.

6: Legitimerer verdier alltid handling?

Prinsippet om ansvar for å beskytte gir altså en etisk begrunnelse for intervensjon. Samtidig reiser etableringen av prinsippet nye problemstillinger: Bør prinsippet om å respektere staters suverenitet være absolutt? Hvordan sikre politisk vilje til internasjonal handling? Og hvordan kan vi hindre at begrepet misbrukes eller utvannes og således mister sin slagkraft? Under vil vi framføre noen sentrale momenter til diskusjonen rundt spørsmålene:

1. Den praktiske gjennomføringen av verdibaserte intervensjoner kan av og til komme i strid med internasjonal lov. Kommisjonen bak Responsibility to Protect slår fast at bare FNs sikkerhetsråd skal kunne gi autorisasjon til (legitimere) militær inngripen på humanitært grunnlag. Intervensjon uten et slikt mandat, som i Kosovo, burde ifølge kommisjonen ikke skje for ofte fordi det vil kunne svekke FNs omdømme og troverdighet. En slik begrunnelse synes både fornuftig og rimelig. Det er nettopp med tanke på slike situasjoner at kommisjonen kan tenke seg andre løsninger, som at regionale organisasjoner «tar oppdraget» og at Sikkerhetsrådet godkjenner det i ettertid. Samtidig må det erkjennes at det er en vedvarende utfordring å få Sikkerhetsrådet til å fungere bedre.

2. Politisk vilje er en avgjørende forutsetning for internasjonal handling. Det er også viktig at det internasjonale samfunnet opererer med en felles standard når beslutninger om humanitær intervensjon skal tas. De samme kriterier må legges til grunn for inngripen, uavhengig av hvor den aktuelle krisen utspiller seg og hvem som er involvert. I dag er egeninteresser, risiko, kostnader og medieomtale med på å avgjøre hvem som skal handle når, hvor og hvordan. Det hjelper lite om FNs medlemsstater fastslår at sivile lidelser i et land er uakseptabelt dersom det mangler politisk vilje til å sette makt bak kravene. Om ansvaret for å beskytte virkelig blir etterlevd i praktisk politikk, er altså selve lakmustesten på hvor stor den politiske viljen er til å følge opp prinsippet. Darfur i Vest-Sudan framstår som det første tilfellet hvor prinsippet kan bli satt på prøve. Med noen viktige land som unntak (blant dem Kina som har oljeinteresser i området) har det lenge rådet stor internasjonal enighet om å stoppe de sivile lidelsene. FNs sikkerhetsråd har vedtatt flere resolusjoner, blant dem en som understreker FNs vilje til å etablere en styrke under kapittel VII i FN-pakten (omfattende, fredsskapende mandat). Likevel fortsetter Sikkerhetsrådet å avvente at myndighetene i Sudan skal godkjenne styrken. Imens dør tusenvis av uskyldige sivile. Andre illustrerende eksempler er de humanitære lidelsene i Tsjetsjenia og Tibet, som grunnet Russland og Kinas vetorett og egeninteresser ikke blir behandlet i Sikkerhetsrådet.

3. Hvordan kan vi vite at stater ikke benytter verdibaserte begrunnelser til å rettferdiggjøre eller dekke over andre interesser? Og hvordan kan det forhindres at verdibegrepet ikke utvannes til det mister sin slagkraft? I forbindelse med krigen i Irak er USA og Storbritannia blitt beskyldt for å bruke humanitære lidelser og undertrykkende styresett som påskudd for å angripe landet. Argumenter om Saddam Husseinregimets faktiske overgrep mot sivilbefolkingen og manglende demokrati tiltok da det ble klart at anklagene om irakiske masseødeleggelsesvåpen hadde vært basert på et sviktende grunnlag. Også i diskusjoner om internasjonale reaksjoner på Irans anriking av uran og Nord-Koreas atomprøvesprengning har argumenter om frihet, rettferdighet og demokrati blitt en del av debatten. Tidligere i år ba USAs utenriksminister Condoleezza Rice den amerikanske Kongressen om 75 millioner dollar til demokratibygging i Iran. «USA ønsker å strekke ut en hånd til det iranske folk og støtte deres ønske om frihet, demokrati og menneskerettigheter,» sa Rice den gang. Humanitære lidelser, brudd på menneskerettigheter og undertrykkelse av demokratiske verdier er viktige momenter også i diskusjonene om tiltak mot det nordkoreanske regimet.

Tegning: Mike Keefe/polticalcartoons.com

Har ressursrike områder lettere for å tiltrekke seg hjelp?

7: Veien videre

Det har altså vært et skifte i den internasjonale debatten. Menneskers rettigheter vurderes som viktigere enn før, og på bekostning av prinsippet om staters suverenitet. Likevel er det på sin plass å understreke at hovedansvaret for å beskytte individer forblir hos de nasjonale myndigheter i det enkelte land. Det er først og fremst i tilfeller hvor et lands ledere ikke er villige til eller ute av stand til å stoppe overgrep mot egen befolkning, at det internasjonale samfunn må vurdere å gripe inn. Videre bør militær intervensjon unngås så langt det er mulig, og benyttes kun etter at fredelige virkemidler (politisk-diplomatiske) ikke har ført fram. Det synes å være bred internasjonal enighet om at den beste måten å bedre menneskers rettigheter på, er å styrke legitime, demokratiske styresett i stater hvor dette ikke eksisterer.

Avslutningsvis er det viktig å minne om at selv om verdenssamfunnet erkjenner sitt ansvar for å beskytte, betyr dette lite dersom ansvaret til syvende og sist ikke følges opp i praktisk handling. Her representerer Darfur-konflikten en viktig prøvestein i tiden som kommer. Sist men ikke minst er det avgjørende at vi har et bevisst og kritisk forhold til hvordan begrep som verdibasert eller humanitær intervensjon brukes av politikere og andre aktører på den internasjonale arenaen.