Foto: Cupolo/Creative commons

Flyktninger som har strandet i Tovarnik, på grensen mellom Serbia og Kroatia

Flyktningkrise i Europa – hva står på spill?

Publisert: 09. Nov 2015

Sommeren 2015 ble mediebildet i Norge og i Europa mer og mer preget av beretninger om den tiltakende flyktningkrisen.  Bildene ble etter hvert mange av tusener av flyktninger som kom til greske og italienske ferieøyer og fortsatte videre til det greske og italienske fastlandet og derfra til resten av Europa. Måten disse folkemassene har vandret inn og videre fram på det europeiske kontinentet og utfordret det eksisterende grenseregimet i Europa, har fått mange til å snakke om en ny folkevandring.

  • Hvor omfattende er flyktningstrømmen til Europa?
  • Hvilke utfordringer og muligheter ligger i strømmen av flyktninger og andre migranter?
  • Har flyktningstrømmen også med sikkerhet å gjøre?
  • Hvordan søker EU å løse flyktningstrømmen?

Flyktningkrisen er grundig behandlet i tidligere utgaver av HHD. Denne teksten er derfor konsentrert om et relatert deltema – nemlig hvordan krisen kan være med på forandre det store rammeverket for samarbeid på det europeiske kontinentet.

De fleste flyktningene som når fram til Europa, kommer fra områder merket av krig og konflikt. Mange av dem oppfyller derfor formelle krav til beskyttelse. Men siden det kommer så mange av dem på kort tid, er Europas kapasitet til å takle denne store humanitære utfordringen i ferd med å sprenges. Denne krisen tvinger fram kortsiktige løsninger.

Samtidig tvinger den også europeiske beslutningstakere til å tenke mer langsiktig om hvordan EU kan og må tilpasse seg den nye situasjonen. EU som helhet og mange av EU-landene står i dag overfor både kortsiktige og langsiktige utfordringer knyttet til innvandring. Noen av dem må drøftes i forbindelse med den pågående flyktningkrisen. Mange av dem har likevel forholdsvis lite med denne krisen å gjøre.

2: Kort- og langsiktige utfordringer

Den største kortsiktige utfordringen er hvordan man skal takle dagens menneskestrøm. Flere hundre tusen mennesker har krysset EUs ytre og flere indre grenser – mange uten nødvendige dokumenter. Alle påberoper seg rett til beskyttelse ved å henvise til at de kommer fra områder rammet av krig og humanitære katastrofer. Samtidig er EUs kapasitet til å takle denne strømmen i ferd med å kollapse – og mange mener at den allerede har kollapset.  Strømmen har fått kriseaktige dimensjoner. Krisen har tydelig vist at verken EU som helhet eller enkeltland, især de mest utsatte landene, er i stand til å forvalte og beskytte sine ytre grenser på en forsvarlig måtte.

Samtidig har krisen også vist manglende politisk vilje og evne til å samkjøre EU og medlemslandenes nasjonale politikk på dette viktige feltet. Den har demonstrert at både ytre og indre grenser i EU er umulige å kontrollere. Det har sannsynligvis bidratt til at flere – og ikke færre – har prøvd, og fortsatt prøver, å komme seg inn i EU-området. Samtidig har den massive tilstrømningen virket som en oppfordring til mange kriminelle nettverk som ser muligheter til å sko seg økonomisk på denne krisen.  Krisen har med andre ord vist at den europeiske rettsordenen ikke fungerte på et av sine viktigste felt – nemlig beskyttelse av EU-grensene. Festning Europa, som mange hadde drømt om å komme til, kunne dermed stormes og inntas.

Kilde: EU-kommisjonen - ec.europa.eu

Noen tall på migrantstrømmen gjennom Europa

Krisen og utviklingen av den har dessuten bidratt til å så tvil om to andre viktige EU-prosjekter – Schengen-avtalen om EUs grensesamarbeid og Dublin-avtalen som regulerer hvordan enkelte EU land skal forholde seg til flyktninger som allerede har blitt registrert i andre EU-land. Etter reglene skal dette være det første EU-landet de kommer til. Her har førstelinjeland i Sør- og Øst-Europa – som Italia og Hellas – vært så aleine og overbelastet at de i mange tilfeller bare har latt flyktninger dra videre mot nord. 

Krisen har med andre ord avdekket mange svake punkter i EUs migrasjonspolitikk, undergravd EUs internasjonale omdømme, bidratt til økt konfliktnivå innad i EU og i EUs relasjoner til naboland, svekket EU-samholdet og gitt næring til kritiske røster og tiltakende EU-skepsis innad i EU.
EUs migrasjonspolitikk dreier seg både om innvandring fra tredjeland og om menneskeflyt innad i EU. Når det gjelder innvandring fra tredjeland, har EU mange måter å håndtere dette feltet på. Det dreier seg om

  • innvandring av personer med spesielle kvalifikasjoner som EU etterspør,
  • familiegjenforening
  • beskyttelse av personer som har behov for det.

Særlig det siste feltet er viktig, fordi EU ser på seg selv og blir oppfattet av andre som en organisasjon stiftet på et meget sterkt liberalt og demokratisk verdigrunnlag med fokus blant annet på universelle menneskerettigheter. Dette gjør det politisk nesten umulig for EU å avvise mennesker som søker beskyttelse – også når de kommer i så store mengder at det undergraver EUs politiske og tekniske evne til å etterleve de enorme forventningene disse mennesker har til det liberale Europa.

Saken blir enda mer sammensatt av at mobilitet mellom EU-land reguleres både av direktiver, lover og regler som omhandler migrasjonsrelaterte spørsmål og av direktiver om  fri flyt av kapital, tjenester og arbeidskraft i EU. Dette gjør hele migrasjonsfeltet til et komplisert politikkfelt innad i EU og har bidratt ytterligere til at krisen synes umulig å håndtere. I tillegg frykter mange at krisen, kombinert med andre økonomiske og politiske faktorer – som Storbritannias ønske om å reforhandle medlemskapsvilkårene,  kan bidra ytterligere til å svekke samholdet i EU.

tegning av kriminelle som tjener på flyktninger

Krisen betyr blomstrende virksomhet for noen

3: Hvordan prøver EU å takle denne utfordringen?

EUs migrasjons- og grensepolitikk har de siste to årene blitt satt på en hard prøve. EU er blitt tvunget til å reagere på det som skjer i landene rundt og som utfordrer EU politisk.  Den første fasen av flyktningkrisen inntraff samtidig som EU arbeidet med å innsette en ny EU-kommisjon, som skulle ha det overordnede ansvaret for å takle krisen.

Da den nye kommisjonen kom på plass i november 2014, ble ansvaret for å samordne EUs migrasjonspolitikk delegert til en av kommissærene.  Men EU og den nye kommisjonen ble fort overkjørt av begivenhetenes gang fordi antallet ankomne flyktninger vokste så sterkt. 13. mai 2015 presenterte derfor EU-kommisjonen sin europeiske Agenda for migrasjon, som skal hjelpe EU med å takle både den pågående krisen og utforme en langsiktig migrasjonspolitikk.

Tegning med et før- og nå-perspektivTegning: politicalcartoons.com

Hva mener tegneren å formidle med denne tegningen?

Kommisjonen  kunngjorde tiltak som skal treffes på kort sikt, men også tiltak som er ment å hjelpe EU med å håndtere mer langsiktige sider ved migrasjon. Her fokuserte EU på å redde liv til sjøs, ramme kriminelle smuglernettverk, bygge opp sin kapasitet til å behandle langt flere asylsøknader for å kunne møte den økte tilstrømningen til EU, utvikle en felles tilnærming til asylsøkere samt utvikle et nærmere samarbeid med tredjeland for å takle migrasjonsstrømmen. I tillegg skal EU hjelpe frontmedlemsland (førstelinjeland) - som Italia og Ungarn - til å takle deres migrasjonsutfordringer. For å lykkes med dette har EU satset på fire nye pilarer i sin migrasjonspolitikk, som skal

  • redusere insentiver for irregulær migrasjon,
  • styrke grensekontrollen og begrense tap av menneskeliv,
  • utvikle en sterk felles asylpolitikk,
  • utvikle ny felles politikk for lovlig migrasjon.

Etter at Agenda for migrasjon ble presentert, har EU satset tungt på å få bukt med de aktuelle problemene, men disse tiltakene har likevel ikke klart å redusere tilstrømningen til EU. En viktig grunn til den manglende effekten er – etter manges syn – Angela Merkels erklæring om at Tyskland ville sette til side Dublin-konvensjonen og gi asyl til alle migranter fra Syria – altså uansett om de hadde ankommet et annet EU-land først. Siden har Tyskland og Angela Merkel gått tilbake på denne lovnaden. 

Og EU satser nå tungt på å få nabolandene, først og fremst Tyrkia, til å bli med på å finne en løsning på krisen. EU har lovet å øke den økonomiske bistanden betydelig (3. mrd euro er nevnt til Tyrkia aleine) både til land som grenser mot kriseområder og til flyktninger i regionen. Men det gjenstår å se hvordan dette kommer til å påvirke desperate menneskers vilje til å søke lykken i Europa. EU opplever også at Tyrkia – det landet som har tatt imot flest flyktninger – stiller motkrav. Det kan gjøre det vanskelig å finne en felles løsning.

4: Krisen – en del av løsningen for EU?

Flyktningkrisen har satt EU på en hard prøve. Men den kan også hjelpe EU med å løse en del problemer: Krisen tvinger – som alle kriser – fram nytenkning om EU og om migrasjonspolitikk i unionen. Den tester EUs vilje og evne til å takle kriser i nærområder og innad i EU. Det kan hjelpe EU til å finne riktige svar på nye utfordringer og gjøre EU mer tilpasningsdyktig.

Denne krisen har dessuten satt i gang en debatt om hvorvidt den uventede – og av mange uønskede – tilstrømningen av mange mennesker i nød kan hjelpe EU med å takle en annen tiltakende krise for EU – nemlig den demografiske utfordringen. Det vil si at antallet eldre utenfor arbeidsmarkedet utgjør en stadig større andel av EU-befolkningene. Den demografiske utfordringen kan på sikt få negative følger for velferdsnivået i EU og undergrave EUs konkurranseevne i det globale økonomiske spillet.

Men selv om flyktningkrisen kan være til en vis hjelp ved å utfordre EU til å finne nye og bedre løsninger, skaper den utvilsomt også mange spenninger innad i EU og i enkelte EU-land. For eksempel har EU møtt massiv motbør fra de fleste østeuropeiske landene, som ikke ønsker å ta imot bestemte flyktningkvoter. Paradoksalt nok har flere av dem selv nytt godt av EUs økonomiske hjelp og åpne grenser etter at de ble med i EU, blant annet Polen.

Denne krisen er blitt så alvorlig at den i stor grad dreier seg om EU klarer å overleve som institusjon og om den videre skjebnen til tre grupper mennesker som er direkte berørt av den og måten EU håndterer den på:

  • de hundretusener av flyktninger som søker beskyttelse i EU og som EU må forholde seg til, ikke minst grunnet verdigrunnlaget for hele EU-prosjektet.
  • økonomiske migranter som ønsker seg et bedre liv og som ikke har formelle/rettmessige krav på beskyttelse i EU. Disse utgjør en betydelig andel av dem som kommer til EU i dag. Selv om mange i EU mener at denne gruppen bør utvises, er det også noen som mener at de kan være et viktig demografisk tilskudd til et aldrende Europa.
  • – den viktigste sett fra et EU-perspektiv:  EU-borgere som er direkte berørt av krisen, de millioner av europeiske velgere som må overtales til å tro at denne migrasjonsbølgen byr ikke bare på problemer, men også kan være en del av løsningen på den demografiske krisen.
Tegning: politicalcartoons.com

I nord toer de sine hender - stolleken.

5: Sikkerhetisering av migrasjon?

Den siste oppgaven kan bli vanskelig. Det finnes nemlig sterke politiske krefter i Europa som søker å utnytte krisen til å slå politiske mynt på den ved å spille på fremmedfrykt og skepsis til EU.  Migrasjon kan lett bli sikkerhetisert i den offentlige debatten – det vil si framstilt som å utgjøre en sikkerhetspolitisk trussel og som dermed bør begrenses.

Flere faktorer tilsier at sikkerhetiseringen av migrasjonsbølgen fort kan bli en realitet. De fleste kommer fra muslimske land, og islam forbindes med trusler og terrorfare i den pågående europeiske debatten. Videre har mange europeiske land til dels store problemer med å integrere tidligere bølger av migranter med liknende bakgrunn. I tillegg gjør den pågående økonomiske krisen i deler av Europa, med høy arbeidsledighet og manglende utsikter til snarlig økonomisk oppgang, det vanskeligere å se at økonomisk motiverte migranter kan bli viktige for Europas framtid.

Denne kombinasjonen av faktorer har allerede resultert i – slik valget til EU-parlamentet i mai 2014 har signalisert – en betydelig framvekst av fremmedfrykt og EU-skepsis i mange europeiske land.  Alt dette gjør at det kan bli vanskelig for EU å finne en løsning som skal ivareta interesser til alle de tre  gruppene nevnt over.

Den store flyktningbølgen har nådd Europa i en periode med dårligere økonomiske utsikter. Dette kan få enkelte politiske entreprenører til å utnytte sitasjonen og spille aktivt på fremmedfrykten og den økonomiske usikkerheten som det europeiske samfunnet står overfor. Dette kan styrke både innvandringskritiske og euroskeptiske krefter i Europa og dermed svekke det europeiske samarbeidet samt undergrave grunnleggende europeiske verdier og solidaritet.

Denne indre spenningen gjør at krisen potensielt kan sprenge hele det europeiske integrasjonsprosjektet. Det som står på spill, er derfor ikke bare skjebnen til flere hundretusener som søker ly og beskyttelse i Europa, men også Europas framtid som modell for fredelig sameksistens.

Linjediagram som viser Flyktningstrøm til Europa, 1980-2014

Flyktningstrøm til Europa, 1980-2014