Foto: creative commons / Wikipedia

Nasjonalforsamlinger er viktige politiske institusjoner. Hvor ligger disse?

Hva betyr institusjoner for vekst og framgang?

Publisert: 04. May 2016

Tankene og forklaringene er mange om hvorfor verden er så full av forskjeller og kontraster som den er. Erfaringer fra seinere år viser at det er vanskelig å drive nasjonsbygging og bygge stater utenfra f.eks. fra Vesten; slike forsøk har lett for å strande – nærmest uansett hvor velmente de er. Mye er derfor opp til det enkelte land selv.

  • Hvorfor har noen land skapt seg vekst og velstand – andre land ikke?
  • Hvorfor fikk Vesten rettsstat og demokrati – andre ikke?
  • Hva betyr institusjoner for å forklare politiske og økonomiske forskjeller i verden?
  • Hvordan har vestlig bistand påvirket Afrika etter frigjøringen fra kolonimaktene?

Denne artikkelen bygger på en bokanmeldelse av to bøker:  The Great Escape – Health, Wealth, and the Origins of Inequality (Angus Deaton). Der redegjør Deaton for hvordan Vesten unnslapp fattigdom, sykdom og tidlig død i perioden etter opplysningstiden (ca. 1700–1800) og under den industrielle revolusjon.

I boka Why Nations Fail – The Origins of Power, Prosperity and Poverty (Daron Acemoglu og James A. Robinson) undersøker de to forfatterne hva institusjoner betyr for folk i byen Nogales. Denne er egentlig to byer – den ene i USA, den andre i Mexico, men altså delt av en landegrense og et gjerde.

Med begrep som inkluderende og ekskluderende institusjoner forsøker forfatterne å vise hvordan de store forskjellene i verden blant annet er tuftet på forskjeller i institusjoner og styresett.

2: Storbritannia – der det startet

Det var i Storbritannia den startet – den industrielle revolusjon, og da med økning i levestandard og levealder i sitt kjølvann. Før 1750 lå forventet levealder, selv for overklassen, på under 40 år. Penger og store palasser ga ingen beskyttelse mot de samme smittsomme sykdommene som tok livet av folk flest. Levealderen var lav også som følge av kriger og uår.

Etter 1750 ble svingningene mindre, og levealderen steg jevnt, men bare med noen få år, fram mot 1850. Dog steg levealderen for de aller rikeste med 20 år i samme periode, mye fordi overklassen hadde muligheter for å bli immunisert mot kopper. Den muligheten hadde ikke folk flest.

Etter den industrielle revolusjon har Vesten dratt fra resten av verden i levestandard og helse. Økningen i levestandard og levealder var ikke lenger forbeholdt overklassen, men omfattet hele befolkningen. Tekniske og medisinske gjennombrudd var viktige. Men det var også viktig med press fra arbeiderne og dannelse av politiske allianser.

To boktitler som ligger til grunn for artikkelen

Fagforeninger, partidemokrati og etter hvert allmenn stemmerett presset fram en politikk for en bedre folkehelse. Politikken var tuftet på vitenskapelig basert kunnskap om årsaker til sykdom og smitte, og styresmaktene initierte derfor kanalisering av kloakk, sikring av vannkilder, vaksinasjonsprogrammer, helsestasjoner, boligbygging og utdanning.

I tilbakeblikk framstår de siste 250 årene med industriell kapitalisme og politisk demokrati i Vesten, som kroneksempelet på det noen kaller et inkluderende system: Tross skjev fordeling av politisk og økonomisk makt vant de dårligst stilte fram med krav om økt levestandard og bedre helse. Gjennom kollektiv organisering og alliansebygging ble det skapt politisk press for materielle forbedringer og høyere livskvalitet.

3: Nogales – to byer i samme by

Innbyggerne på nordsiden av gjerdet (i USA) som deler byen Nogales i to, lever lengre og tryggere liv, og de tjener tre ganger så mye som naboene i sør (i Mexico). Det er ingen forskjell verken i geografi eller klima nord og sør for grensen. Innbyggerne på begge sider av grensen er utsatt for de samme sykdommene, har samme etniske bakgrunn og liker samme mat og musikk. Kort sagt: de har samme kultur. Hvorfor arter da livet seg så forskjellig? Et foreløpig svar er at Mexico, ja hele Latin-Amerika, ble kolonisert på en annen måte enn Nord-Amerika.

I Nord-Amerika ble privat eiendom og politisk makt bredt fordelt til settlere som selv dyrket jorden – egen jord. I Latin-Amerika ble eiendom og makt derimot konsentrert hos noen få erobrere, som brukte urbefolkningen som arbeidskraft. I de  institusjonene (se under) som de spanske erobrerne skapte, ligger mye av roten til Latin-Amerikas historie – med bondeopprør, venstreorienterte geriljabevegelser, militærdiktaturer og samrøre mellom korrupte politikere og narkokarteller .

I Latin-Amerika ble urbefolkningen relativt raskt erstattet av slaver importert fra Afrika. Sørstatene i USA baserte også sin produksjon av bomull nesten utelukkende på importert slavearbeidskraft. Slaveriet var helt sentralt for USAs økonomi i første halvdel av 1800-tallet i og med at bomull, dyrket av slaver, utgjorde mer enn halvparten av landets eksport.

Koloniseringen av Amerika og den transatlantiske slavehandelen (del av trekanthandelen) var en kritisk periode i historien. I Storbritannia og Nord-Amerika førte handelen med koloniene til at kjøpmenn og borgere inngikk en politisk allianse for å bekjempe enevelde, monopoler og privilegier. Dette la grunnlag for demokratisk og kapitalistisk utvikling.

I Latin-Amerika, Karibia og Afrika forsterket derimot trekanthandelen de institusjonene som allerede konsentrerte den økonomiske og politiske makten hos en liten elite: I Latin-Amerika hos etterkommerne av de spanske erobrerne, i Vest- og Sentral-Afrika hos innfødte konger og høvdinger.

4: Inkluderende og ekskluderende institusjoner

Land med en langvarig og stabil økonomisk vekst har ofte inkluderende institusjoner, mens fattige land har ekskluderende. Forskjellen mellom de ulike styresettene og institusjonene illustreres av forskjellene mellom USA og Latin-Amerika i byene Nogales–USA og Nogales–Mexico. Tilsvarende mener forskere at de økonomiske forskjellene mellom tidligere Øst- og Vest-Tyskland, og mellom dagens Nord- og Sør-Korea, best kan forklares ved at to deler av samme land og folk ble underlagt ulike institusjonelle systemer: Den ene delen fikk ekskluderende og den andre delen inkluderende politiske og økonomiske institusjoner.

Også ekskluderende systemer kan skape betydelig økonomisk vekst, men bare for kortere tid. Både plantasjeøkonomien i Karibia og den sovjetiske kommandoøkonomien er eksempler på det. Ved å kommandere arbeidskraft fra det lavproduktive jordbruket til den mer produktive tungindustrien oppnådde Sovjet mellom 1928 og 1960 en årlig økonomisk vekst på 6 prosent. De positive vurderingene blant mange av den tidens økonomer – av sovjetsystemets evne til å skape vekst og velstand – finner gjenklang i dagens beundring for det kinesiske økonomiske miraklet . Det har brakt flere hundre millioner ut av fattigdom. Men den kinesiske veksten, som den sovjetiske, kan stå i fare for å stoppe opp, hvis ikke de politiske institusjonene gjøres mer inkluderende.

I motsetning til ekskluderende institusjoner og styresett åpner inkluderende institusjoner for pluralisme og maktspredning i politikken. I økonomien åpner de for teknologiske nyvinninger og dermed til omstilling og vekst.

Logoene til en rekke kjente internasjonale finansinstitusjoner

Ekskluderende institusjoner vil derimot være kjennetegnet av (opplyst) enevelde og økonomisk konservatisme. Historien rommer flere eksempler på eneveldige herskere som sier ja til nye teknologier, men bare så lenge de trygger eller forsterker deres egen makt. Teknologiske endringer som undergraver deres egen maktbase, eller som uthuler den politiske og økonomiske makten til grupper de støtter seg på , blir møtt med frykt og skepsis.

Derfor forbød de osmanske herskerne boktrykking. Trykte bøker førte til spredning av nye ideer, som gjorde det vanskeligere å kontrollere befolkningen, tenkte de. Derfor motsatte også de eneveldige herskerne i Russland og i Østerrike–Ungarn seg jernbaner og fabrikker. De fryktet, med rette, at tusenvis av knekter og tjenestepiker ville rømme fra godsherrenes åk og slutte seg til politiske bevegelser som opponerte mot eneveldet. Herskerne fryktet industrialiseringen, fordi den ville undergrave det jordbruksbaserte fundamentet for deres makt og eneveldige styresett.

5: Bistandsillusjonen

Etter at landene i Afrika ble selvstendige, har rike vestlige land brukt store summer på  bistand for å hjelpe dem med folkehelse og økonomisk utvikling. Når bistanden ikke har hatt ønsket effekt, kan det skyldes at giverne ligger under for det noen kaller bistandsillusjonen: å overføre bistandspenger sammenlignes med det å pumpe vann inn i et rør: Hvis det bare fylles på nok vann i den ene enden, vil det strømme vann ut i den andre enden. Giverland som ligger under for denne illusjonen, oppfatter det å utrydde fattigdom og redde livet til døende barn som et teknisk problem, på linje med det å reparere biler.

I flere enn 10 stater i Afrika blir store deler av de offentlige utgiftene dekket gjennom utenlandsk bistand. Blant disse er Benin, Burkina Faso, Den demokratiske republikken Kongo, Madagaskar, Mali, Niger, Sierra Leone, Togo og Uganda. Her har bistand i perioder utgjort opptil 75 prosent av de offentlige utgiftene. Jo mer avhengig et mottakerland blir av utenlandsk støtte, desto mindre insentiv får de gjerne til å inndrive skattepenger og desto mindre lydhøre blir de for befolkningens krav. I land der styresmaktene må basere statens virksomhet på skatt fra innbyggerne, oppstår gjerne tettere bånd mellom de styrende og de styrte – en samfunnspakt. De styrende må i større grad kunne redegjøre for og stå til ansvar for statlig pengebruk. Og de styrte vil der «ha et ord med i laget» siden de betaler skatt. De vil inkluderes.

6: Bistand med eller uten vilkår?

Bør  bistand avhenge av at mottakerlandene oppfyller visse betingelser av institusjonell art, som økt markedsliberalisering eller demokratisk utvikling? Slik bistand er ifølge Acemoglu og Robinson like lite effektiv som å gi uten betingelser. Land som ikke innfrir betingelsene, fortsetter nemlig å motta like mye hjelp som de som tilfredsstiller kravene. Grunnen er enkel: Disse landene har ofte mer behov for hjelp enn de som klarer å utnytte bistanden. Å knytte betingelser til hjelpen synes derfor heller ikke å bidra til å bygge opp mer demokratiske institusjoner. I Afrika sør for Sahara blir en stor del av de offentlige budsjettene finansiert av bistand. Men selv der vil en diktator neppe – for å oppfylle bistandsbetingelser –  ta risikoen med å redusere sin  makt i bytte mot økt bistand.

INVESTERINGER ELLER BISTAND? De fleste studier finner en negativ sammenheng mellom bistand og økonomisk vekst.  Derimot viser studier av investeringer – utgifter til maskiner, fabrikker, telekommunikasjon og infrastruktur, alt det som understøtter framtidig velstand – en entydig positiv veksteffekt.

Men bistand virker ikke som investeringer. Ifølge Deaton, som er nobelprisvinner i økonomi, handler det ikke om at fattige land mangler penger. Det de mangler er institusjoner som sikrer en sosial kontrakt – en samfunnspakt – mellom regjering og de regjerte, mellom stat og folk. Bistand undergraver denne kontrakten, mener han.

Deaton mener at pengebistand selv når den – på kort sikt – øker livskvaliteten for mottakerne, kan gjøre det vanskeligere å bygge opp bedre institusjoner – som vil gagne alle medlemmene av fellesskapet på lang sikt. Bistand utenfra kan gjøre fattigdommen og elendigheten større, fordi hjelpen ofte gjør regjeringene mindre opptatte av de fattiges behov.

Hvis betingelsene for utvikling og vekst er til stede i mottakerlandene, vil penger og kapital enten skaffes til veie lokalt eller bli investert fra utlandet. Da behøves ikke bistand. Hindrer derimot de lokale forholdene utvikling, er bistand direkte skadelig.  Da bidrar den til å befeste dysfunksjonelle/uheldige politiske og økonomiske institusjoner og maktforhold.

7: En god sirkel – og en ond

Land er fattige og vanstyrte, ikke fordi de mangler penger, men fordi de mangler inkluderende institusjoner for politisk deltakelse og økonomisk utvikling. Dette er et hovedbudskap i de to bøkene denne artikkelen bygger på. Vesten utviklet politisk demokrati og en økonomi som skapte vekst og velstand. Afrika og Latin-Amerika fikk isteden institusjoner som beriket en elite som hadde monopol på den politiske makten.

Den historiske bakgrunnen for at den institusjonelle utviklingen tok en så ulik retning, ligger altså i koloniseringen av Amerika og den transatlantiske slavehandelen. Koloniseringen og slavehandelen var en kritisk periode i historien fordi den satte i gang ulike dynamikker i de ulike verdensdelene.

Foto: un.org

Kjent global politisk institusjon – FN-bygget i New York

I Latin-Amerika og i Afrika forsterket trekanthandelen institusjoner som allerede samlet rikdom og makt i hendene på en liten elite: I Latin-Amerika hos arvtakerne etter de spanske erobrerne, i Vest- og Sentral-Afrika hos innfødte konger og høvdinger, som regjerte eneveldige slavestater basert på å ta til fange og videreselge slaver.

I Nord-Amerika og i Storbritannia førte derimot den transatlantiske trekanthandelen med slaver, koloniprodukter og eksportvarer til at det etter hvert ble dannet en bred politisk allianse mot eneveldet og dets monopoler. I denne prosessen var regjeringens behov for å skattlegge, viktig for den makt befolkningen kunne utøve. Behovet for skattlegging ga et pådriv for demokrati i Vest-Europa.

De liberale politiske institusjonene, som revolusjonene (1789 og 1848) førte til, la et viktig grunnlag for at Vesten dro fra resten av verden sosioøkonomisk. Monopoler ble oppløst, og lover og  institusjoner kom på plass som sikret privat eiendom, investeringer og innovasjoner. De politiske institusjonene ble lydhøre for folkelig press. Denne dynamikken gjorde det mulig å mobilisere politiske allianser for sosiale reformer, en utvikling som senere førte til den moderne velferdsstaten.

I Vesten var regjeringenes behov for å skattlegge avgjørende for at befolkningen fikk påvirkningskraft. Den alvorligste innvendingen Angus Deaton retter mot bistand, er at den hindrer at det kommer i gang en liknende politisk dynamikk i de tidligere europeiske koloniene: I land der bistand utgjør en betydelig del av statsinntektene, blir regjeringene mindre lydhøre for befolkningens krav. De har rett og slett verken behov for skatteinntekter eller behov for å bygge opp kapasitet for å samle dem inn.

En jevn strøm av bistandspenger gjør det også fristende for maktgrupper i mottakerlandene å styrte den herskende eliten og selv overta styret. Bistandspenger kan skjerpe interne konflikter, føre til blodige maktkamper og i ekstreme tilfeller utløse borgerkriger med ufattelige humanitære lidelser for sivilbefolkningen.

Deaton mener imidlertid at bistand, og særlig helserettet bistand, kan ha noe for seg – på tre betingelser:

  • Når et land har relativt velfungerende og anstendige styrende
  • Når bistand utgjør bare en liten del av den totale økonomien
  • Når giverne kan samarbeide med lokale partnere som ikke har blitt korrumpert (bare tenker på egen berikelse) eller avstumpet av giverne

Den siste betingelsen er vanskelig å oppfylle fordi utenlandske givere beveger seg i et institusjonelt og kulturelt minefelt i mottakerlandet. Hvordan skal man forholde seg til ulike samfunnsgrupper? Det er vanskelig å vite hva landet har forutsetninger for å gjøre og hva de mest utsatte og sårbare gruppene virkelig trenger. Fordi bistandsrelasjonen mellom rike givere og fattige mottakere er en maktrelasjon, tilpasser de trengende ofte sine ønsker og behov til det de tror giverne ønsker å høre.

I tillegg til den politiske skadeeffekten av bistand er konsekvensene for samfunnsøkonomi og folkehelse vanskelig å beregne, også i tilfeller der bistandsprosjekter tilsynelatende har en positiv virkning. Derfor råder Deaton til å gi hjelp til Afrika utenfor, og ikke i Afrika: Sletting av illegitim gjeld tatt opp av korrupte regjeringer, stans i våpeneksport og åpning av vestlige markeder for afrikanske produkter. Hvis politikken legges om i de rike giverlandene, vil effekten være både større og sikrere enn bistand.