Menneskerettigheter og investeringer

Publisert: 09. Sep 2012

Hvert år utgir UNCTAD − FNs konferanse for handel og investeringer – rapporten World Investment Report. Rapporten for 2012  viser at omfanget av utenlandsinvesteringer (langsiktige investeringer) er blitt tidoblet fra 1990 til 2011. I den samme perioden har omfanget av internasjonal handel blitt tredoblet, mens verdensøkonomien «bare» har vokst med omtrent 80 prosent. Nær en tredel av utenlandsinvesteringene foregår i utviklingsland. Et fåtall av disse landene står for den største andelen, nemlig land i Øst-Asia.

  • Hvorfor etablerer selskaper seg i andre land?
  • Hva er drivkreftene bak økningen i globale utenlandsinvesteringer?
  • Hvilke menneskerettslige utfordringer er knyttet til denne virksomheten?
  • Kan selskaper holdes ansvarlig for menneskerettighetsbrudd?

2: Unndra seg skatt

Økningen i utenlandsinvesteringer er absolutt størst i noen karibiske øyer, som De britiske jomfruøyene – et kjent skatteparadis. Dit har direkte utenlandsinvesteringer steget fra 126 millioner dollar i 1990 (på nivå med Tsjad) til enorme 289 000 millioner dollar i 2011 (mer enn India). Tallene illustrerer en eksplosiv økning i selskapenes bruk av skatteparadiser.

Et skatteparadis tilbyr

  • gunstige etableringsregler – uten krav om at etableringen knyttes til å sette i gang produksjon av varer og/eller tjenester
  • et lavt skattenivå
  • stor grad av hemmelighold

Det finnes også en rekke europeiske skatteparadiser, blant dem Sveits og City of London (bydel i London med utstrakte friheter – mye av finansvirksomheten i England drives derfra). Når selskapene skiller ut virksomhet til ulike datterselskaper, vil de gjerne søke å etablere flere av disse  i stater med lave skattesatser. Datterselskapene kan være etablert utelukkende for å kunne skjule penger, men de kan også stå for ulike tjenester til hele konsernet. Ofte gis datterselskapene selskapsnavn knyttet til finans, markedsføring eller håndheving av ikke-materielle rettigheter.

Deretter søker et selskap ofte å blåse opp tallene for  denne virksomheten i lavskatteland (overfakturere). Omsetning og inntekt i skatteparadisene framstår med andre ord som mye større enn de faktisk er. Eller omvendt: I det samlete selskapsregnskapet (konsernregnskapet) framstår den registrerte omsetningen som lavere enn den faktisk er i de statene hvor produksjonen av varer og tjenester egentlig foregår.

Kort fortalt medfører denne triksingen at selskapet samlet betaler mindre skatt – og at statene der hvor produksjonen faktisk finner sted, sitter igjen med små eller betydelig mindre skatteinntekter enn de egentlig og rettmessig skulle hatt. Det vil si at disse landene får mindre penger å bruke på uløste menneskerettslige oppgaver innenfor bl.a. helse og utdanning.  Et middel for å få bukt med denne praksisen er å innføre såkalt land-for-land-rapportering. Et selskap må da rapportere for hver stat de har virksomhet i.

HHD12_14Invest_aarlig

Inngående, direkte utenlandsinvesteringer

3: Billig arbeidskraft, tilgang til markeder ...

Etter hvert som industriproduksjon blir mer avansert og nærhet til markedene blir mer avgjørende, velger selskaper å etablere seg der gode forutsetninger finnes. En bilprodusent og en malingsprodusent vil naturligvis vurdere markedsnærhet og kompetent arbeidskraft noe ulikt, men for begge er tilgang til et tilstrekkelig kjøpesterkt marked avgjørende.

En produsent av biodrivstoff eller et gruveselskap vil gjerne etablere seg der det finnes tilgjengelige råvarer. Produktene derfra vil nesten utelukkende gå til eksport. Eksempelvis har EU vedtatt at innen 2020 skal 10 prosent av alt drivstoff i transportsektoren komme fra fornybare kilder. Bruk av biodrivstoff vil da med all sannsynlighet utgjøre en større andel enn bruk av elektrisitet – selv om el-biler etter alt å dømme vil bli langt mer utbredt enn i dag. Omleggingen vil kreve at arealer større enn Norge omdannes til å dyrke planter som kan omdannes til biodrivstoff.

I mange land prøver styresmaktene å legge mest mulig til rette for utenlandsinvesteringer, selv om ulike typer virksomhet kan ha svært ulik utviklingseffekt for den lokale og nasjonale økonomien. De menneskerettslige effektene vil være forskjellige, avhengig av om vi ser på forhold på en arbeidsplass (mikronivå), forhold i et lokalsamfunn (mesonivå) eller forhold i et land under ett (makronivå).

Oljeutvinning har vist seg å være skadelig for flere oljerike land, siden de som har makten, ofte vil forsvare sine posisjoner og privilegier ved å bruke vold. Og væpnete konflikter er vanskelige å løse. Store oljeinntekter har i flere tilfeller gitt svak ansvarlighet og lite tillit mellom stat og borger. Dermed har også demokratiutvikling fått vanskeligere kår.

For utviklingsformål − og dermed menneskerettigheter − er produksjon som gir mulighet for ringvirkninger det ideelle − både bakoverkoplinger («backward linkages») til leverandørindustrien og framoverkoplinger («forward linkages») til foredlingsindustrien.

Dessverre er det mange etableringer som ikke fremmer slike koplinger. Da tappes land for ressurser uten at noen utviklingseffekt finner sted. Det blir ikke lettere å oppnå utviklingseffekt når Verdens handelsorganisasjon (WTO) forbyr stater å stille krav til utenlandske investorer. En stat kan imidlertid omgå WTO-forpliktelsene ved å hevde at et tiltak faller inn under unntaksbestemmelser.

Unntaksbestemmelsene omhandler blant annet moral, miljøhensyn og nasjonal sikkerhet. I den norske oljeindustriens barndom krevde Norge at oljeselskapene skulle benytte norske leverandører. Uten tvil var det til stor hjelp for framveksten av dagens blomstrende norske oljeindustri og nye arbeidsplasser i Norge.

4: Politisk stabilitet og sikkerhet for investeringer

De fleste selskaper vil være forsiktige med å investere stort i land hvor risikoen er stor for at krig eller konflikt kan vanskeliggjøre produksjonen. Også her er det betydelige forskjeller mellom ulike sektorer. Oljeproduksjon krever omfattende investeringer og innebærer stor risiko. Å utvinne diamanter fra elver og innsjøer eller andre mineraler som finnes lett tilgjengelig, krever derimot mindre.

Verdensbanken har en egen utlånsvirksomhet, MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency). Denne forsikrer investeringer mot tap som skyldes voldsomme valutasvingninger (svake valutaer kan på kort tid tape seg titalls prosent overfor dollar), krig, terrorhandlinger, politisk og sosial uro, samt mislighold av staters gjeldsforpliktelser.

I tillegg finnes det en rekke muligheter til å reise sak mot et vertsland dersom et selskap mener at et statlig inngrep representerer en ekspropriering – en statlig overtakelse. Blant annet har  miljøreguleringer blitt funnet å utgjøre en ekspropriering. Selskaper har hevdet at miljøregulering har redusert deres framtidige overskudd.

HHD12_14AkkuUtenlandsinvest2

Ved investeringstvister (konflikt, uenighet, fig. 3) kan det bli opprettet egne tribunaler for å løse en tvist. Oftest brukes et organ under Verdensbanken for å etablere slike tribunaler, men også et organ under UNCTAD (FNs komite for handel og utvikling) har vedtatt regler for hvordan tribunaler skal etableres – og hvordan de skal arbeide.

Slike tribunaler for tvisteløsning tar utgangspunkt i såkalte investeringsavtaler mellom to eller flere stater. Det finnes over 3100 slike investeringsavtaler, og de fleste ble inngått på 1990-tallet. Det er ikke nødvendig at tvisten har vært innom nasjonale rettsinstanser først. Det er så å si bare selskaper som saksøker stater. Det er likevel statene som har fått medhold i flest tvister som til nå er blitt avgjort.

Mange nyere investeringsavtaler åpner for å kunne regulere for å beskytte offentlig velferd og helse.  Andre investeringsavtaler gir selskapene full beskyttelse og sikkerhet for sine investeringer, noe som blant annet sikres gjennom såkalte «stabiliseringsklausuler». Det vil si  at nye lover og regler ikke skal gjelde for selskapene. Disse investeringsavtalene går langt i å gi innrømmelser og lettelser til selskapene – de slipper altså unna forpliktelser siden statene strekker seg lenger enn langt for å tiltrekke seg nyetableringer. Antallet investeringstvister er langt større det siste tiåret enn i tiåret før (fig.3).

5: Dårlige arbeids- og miljøforhold, lavt lønnsnivå

For noen investeringer og især i noen bransjer preget av relativt arbeidsintensiv (bruk av mange arbeidstakere) produksjon, spiller lave standarder (det vil gjerne si dårlige arbeidsforhold), svak håndheving av lover og lavt lønnsnivå en rolle for beslutningen om å investere. Dermed sparer investorene/selskapene kostnader og kan stå sterkere i konkurransen på markedet – i sum: øke fortjenesten.

Blant annet produksjon av tekstil og sko kan raskt flyttes fra et land til et annet. Særlig kan dette skje dersom lønnsnivået i et vertsland har økt sterkt på kort tid og dermed redusert fortjenesten mye. Når stater konkurrerer om å tiltrekke seg investeringer utenfra, oppstår det som ofte blir omtalt som et «kappløp mot bunnen». Stater underbyr hverandre.

HHD12_14Tvist

Det er mulig å peke tre hovedforklaringer på at investeringer i arbeidsintensiv industri får ulike konsekvenser for menneskerettighetene i ulike land: Individuelle, institusjonelle og strukturelle:

Individuelle forklaringer sier at ulike holdninger på lederplan gir ulik bedriftsatferd. Eksempelvis må selskap med hovedkontor i Vesten ta hensyn til svekket omdømme og mulig forbrukerboikott dersom et selskap blir funnet å utnytte sine ansatte. Denne trusselen er ikke like reell for selskap med hovedkontor i Asia, men dette betyr naturligvis ikke at indere og kinesere ikke er opptatt av menneskerettigheter.

Hovedforklaringen på svakere menneskerettighetsstandarder finnes gjerne i institusjonelle forhold, som svake fagforeninger og svak håndheving av lovene og i strukturelle forhold, som at det er mange som konkurrerer om arbeid. Dermed vil det alltid finnes noen som vil akseptere dårligere betingelser.

Knapt noen bransje kan si seg fri for krenkelser mot menneskerettighetene til arbeidstakere og til innbyggerne i berørte land og lokalsamfunn. Her er det interessant at EU i 2011 lanserte en ny definisjon av bedrifters samfunnsansvar (CSR). Ifølge denne har et selskap «ansvar for hele virksomhetens påvirkninger på samfunnet». Bare for 10−15 år siden var det umulig å få gjennomslag for en slik forståelse. Oppmerksomheten var da enten rettet mot et mikronivå, nemlig forholdene på arbeidsplassen. Eller mot et makronivå – dersom folks menneskerettigheter i en stat ble så omfattende krenket at selskaper ikke burde investere der. At det nå er den samlete virksomhetens påvirkninger som er det sentrale, er en  viktig endring.

6: FNs retningslinjer for selskaper

FNs menneskerettighetsråd vedtok i 2011 nye retningslinjer for selskaper og menneskerettigheter. Reglene er ikke bindende; det fremste verktøyet for å sikre at selskapene overholder menneskerettighetene, ligger fortsatt i nasjonale lover og effektiv håndheving  av disse.

Likevel er retningslinjene til FN viktige fordi de er langt mer detaljerte enn eksempelvis Global Compact-prinsippene. Under overskriften «ansvar for å respektere" listes en rekke tiltak for at et selskap bedre kan vurdere konsekvensene av sine investeringer, og gjøre de nødvendige tilpasninger for å unngå å bidra til menneskerettighetskrenkelser. Svakhetene med FN-retningslinjene er at de  − i motsetning til OECD-retningslinjene for selskaper, som også omfatter menneskerettigheter – ikke etablerer nasjonale organer som kan sikre at retningslinjene etterleves. (OECD – Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling).

FN-retningslinjene er sentrert rundt tre pillarer:

  • Staten plikter å beskytte mennesker mot brudd på rettighetene
  • Bedriftene har ansvar for å respektere menneskerettighetene
  • Folk skal ha tilgang til organer, enten rettslige, administrative eller ikke-statlige, for å kunne framføre klager

Vi ser at mens statene har en plikt, har selskapene et ansvar. Selskapenes ansvar strekker seg imidlertid nokså langt. Konkret skal et selskap ha både ekspertise og systemer som setter det i stand til å unngå å bidra til menneskerettighetskrenkelser. Eksempelvis har et selskap ansvar for å se til at leverandørene deres ikke tillater praksis som strider med menneskerettighetene. Retningslinjene sier også at statene bør ha et tilstrekkelig politisk handlingsrom til å ivareta sine menneskerettighetsforpliktelser når de søker å tiltrekke seg investeringer.

7: Andre standarder

En rekke andre standarder er vedtatt de siste årene for å forsøke å fylle det styringstomrommet som ble holdt fram i tekstboks på side to. Noen av de mest interessante når det gjelder menneskerettigheter er:

  • Retningslinjer for ansvarlig eiendomsforvaltning av land, fiskeressurser og skoger, vedtatt av FNs Organisasjon for mat og landbruk (FAO) i 2012.
  • Prinsipper for å lage analyse av menneskerettslige konsekvenser av handels- og investeringsavtaler
  • Veileder til hjelp ved analyser av menneskerettslige konsekvenser av enkeltprosjekter, vedtatt av Global Compact, Verdensbankens International Finance Corporation (IFC) og International Business Leaders Forum (et medlemsorgan for selskaper) i 2010.
HHD12_14Investorprosenter

8: Positive signaler – bllir det endringer?

Ifølge Verdenserklæringen om menneskerettigheter skal hvert individ og hvert organ i samfunnet fremme respekt for menneskerettighetene. Kort fortalt har selskapene et moralsk ansvar, mens statene har et folkerettslig ansvar for å fremme respekt for menneskerettighetene. Fortsatt finnes ingen gode nok mekanismer for å holde selskapene ansvarlige for menneskerettighetskrenkelser i andre stater.

For OECD-stater og andre stater som har tilsluttet seg OECD-retningslinjene finnes nasjonale kontaktpunkt som kan fastslå hvorvidt disse er overholdt. Men kontaktpunktene har ingen retts- eller domsmyndighet. Andre utviklingstrekk er at Verdensbanken har fått et langt mer positivt syn på fremme av menneskerettigheter, mens lite har skjedd i Det internasjonale pengefondet. Særlig IFC, som er den delen av Verdensbanken som låner ut til private, har tatt inn menneskerettigheter i sine nye standarder fra 2012.

Samtidig er det for lett for selskaper offentlig å framholde at de tar etiske hensyn og respekterer menneskerettighetene, men i praksis gjøre det motsatte. Det viktigste er ikke hva som skjer i FN eller i OECD, men den enkelte stats lovgivning og kapasitet. Slike institusjonelle endringer vil også innvirke på holdninger hos dem som sitter med makt i ulike selskaper.