HHD12_3EU-Norskrett Foto: Europautredningen

Som en følge av EØS-avtalen er mye EU-rett inntatt i det norske lovverket.

Norge og EU: utenfor og innenfor

Publisert: 29. Jan 2012

Europa og EU er i rask endring. Økonomisk, politisk og sosial uro preger situasjonen. Selv om Norge ikke er medlem i EU, blir vi likevel direkte og indirekte berørt av utviklingen i Europa. Stabilitet og velferd i våre europeiske naboland har stor betydning for norsk politikk, økonomi og samfunnsutvikling.

Artikkelforfatteren var leder for sekretariatet til det utvalget som sto bak utredningen Utenfor og innenfor – Norges avtaler med EU. Utvalget ble nedsatt av Regjeringen i 2010. Artikkelen er basert på denne utredningen.

  • Hvordan og hvor sterkt blir Norge berørt av utviklingen i EU?
  • Hvordan kommer samarbeidet mellom EU og Norge til uttrykk?
  • Hvor stor innflytelse har Norge?
  • Påvirker der norske rikdommen våre holdninger til EU?

For tiden er EU altså inne i en kritisk fase, preget av stor usikkerhet  om den videre utviklingen. Ikke minst ser vi dette i spørsmålet om statsgjeld, innstramninger og euroens videre skjebne. Noen tror at samarbeidet er i ferd med å falle fra hverandre, andre at det vil intensiveres og forsterkes. Uansett hvilken vei det går, vil det påvirke Norge.

2: Hvordan samarbeider Norge med EU?

Norges forhold til EU er både utenrikspolitikk og innenrikspolitikk. For det første er det samlede avtaleverket med avtaleverket med EU Norges største og viktigste utenrikspolitiske avtaleverk – med EØS-avtalen som selve hovedpilaren. Den ivaretar ikke bare forholdet til EU som organisasjon, men også til de 27 EU-statene og de to andre EFTA/EØS-statene.

Sett fra EU er Norge det tredjeland som er tettest tilknyttet. Mye av veksten i Norges forhold til EU i seinere år har imidlertid kommet på områder som ligger utenfor EØS-avtalen, for eksempel innenfor politisamarbeid og utenrikspolitikk.

Flere av Norges avtaler med land i EU har skiftet karakter: Norge hadde tidligere bilaterale (tosidige) avtaler med mange av dagens EU-land. I dag ser vi at Norges samarbeid med disse landene stort sett er regulert gjennom avtaler med EU − altså et samarbeid med en internasjonal organisasjon. I tillegg er EØS- og Schengen-avtalen en av de viktigste samarbeidsavtalene vi har i dag med nordiske land.

HHD12_3EU-kart

EU-EFTA-EØS-kart

Avtalene med EU former også innenrikspolitiske forhold i Norge. Påvirkningen er mer omfattende enn for noe annet folkerettslig avtaleverk Norge er del av. Selv om utgangspunktet for avtalene er å regulere grensekryssende forhold, har de i praksis vist seg å ha minst like stor betydning for interne forhold i Norge. Avtalene har betydning på de fleste samfunnsområder og -nivåer:

  • fra de daglige gjøremål (bilkontroll, arbeidsmiljø, matkvalitet, vannkvalitet mm)
  • via – økonomi, næringsliv, arbeidsliv, velferd, helse, distriktspolitikk, energi, miljø, klima, samferdsel, forskning, utdanning, mat, landbruk, fisk, alkohol, likestilling, forbrukervern, sivil beredskap, grensekontroll, innvandring, politisamarbeid, sikkerhets- og forsvarspolitikk, og mye annet
  • til grunnleggende maktforhold mellom Storting, regjering og domstoler, politikere og embetsverk, forholdet mellom sentrum og periferi, styrkeforholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere.

Skillet mellom utenriks- og innenrikspolitikk er betydelig mindre enn det var. Samtlige 17 departementer arbeider i større eller mindre grad med EU-/EØS-saker, og det samme gjør de fleste ytre etater (direktorater, tilsyn mm). Videre opplever samtlige 429 kommuner at EØS-relaterte spørsmål utgjør en stor del av hverdagen deres. Av ca. 600 norske lover inneholder omlag 170 i større eller mindre grad EU-rett og det samme gjør ca. tusen norske forskrifter.

3: EU-rett og norsk rett

EU-retten er hierarkisk bygget opp, med de viktigste hovedreglene i traktatene, og under dette et stort antall « rettsakter » (sekundærlovgivning), som er vedtatt av EU-institusjonene med hjemmel i traktatene (Romatraktaten, Maastricht-, Amsterdam-, Nice- og Lisboatraktaten). Den samme oppdelingen finner vi i EØS-avtalen, mellom avtalens «hoveddel» og de mange EU-rettsaktene som er inntatt i vedlegg til avtalen, og som i omfang utgjør det meste av avtalen.

Hvilken status har EØS-avtalen i nasjonal rett i EFTA-statene? I EU-landene har EU-retten så å si absolutt forrang framfor nasjonal rett når EU-rett og nasjonal rett er i strid med hverandre. Opprinnelig var EFTA-landene skeptiske til dette; de så det som et overnasjonalt element i EØS-avtalen. I forhandlinger ble det meislet ut et kompromiss som i praksis likevel betyr at den har samme gjennomslagskraft overfor nasjonal rett som EU-retten har overfor medlemslandene. I løpet av de siste tyve årene er de samme prinsippene i stor grad også blitt inntatt i norsk rett.

I perioden 1992–2011 har det kommet til mange nye lover i EU, og dermed har også EØS-avtalen økt sterkt i omfang. I disse årene har det vært en omfattende utvikling i Norges forhold til EU både i bredde (antall saksfelter) og dybde, og i geografisk dekningsområde. Det siste er kanskje den viktigste utvidelsen av EØS-avtalen. EU er blitt utvidet fra å være 12 stater da EØS ble undertegnet, til å ha 27 medlemsstater i dag. Alle stater som er medlemmer i EU blir også medlemmer i EØS. EØS er dermed et alleuropeisk samarbeid. 

Prinsippet i EØS-avtalen er at nye EU-rettsakter som er relevante for EØS, skal tas inn i avtalen. Hva som er relevant – hva som ligger innenfor eller utenfor EØS-samarbeidet – er ofte et tolkningsspørsmål. Da råder det gjerne tvil. Om en ny rettsakt fortolkes som å ligge innenfor EØS og de fire friheter , forplikter dette Norge, men ikke om den fortolkes til å ligge utenfor. Det er altså bare i EØS-relevante saker at spørsmål om Norge kan bruke sin reservasjonrett (av og til kalt «vetorett») kan dukke opp.

Bilde av  Norges samlede avtaleverk med EU - flere hyllemeter langtFoto: Europautredningen

Målt i hyllemeter er EØS-avtalen fem ganger større i 2012 enn i 1992.

I norsk europadebatt har spørsmålet om veto og reservasjonsrett vært viktig tema. Selv om denne retten aldri har vært benyttet, har det til tider vært mye snakk om bestemmelsen. Den har spilt en politisk og symbolsk viktig rolle i debatten. Selve reservasjonsretten var også viktig i EØS-forhandlingene og ved godkjenningen av avtalen i Stortinget. Etter et konstitusjonelt (jf. grunnloven) og demokratisk perspektiv er det avgjørende at Norge kan motsette seg nye regler som Norge ikke ønsker å innlemme.

Hver gang en ny avtale eller rettsakt fra EU vil medføre nye viktige forpliktelser for Norge, må Stortinget gi samtykke til det. I perioden 1992–2011 har Stortinget votert over 287 slike EU-saker; 265 av dem er vedtatt enstemmig og de siste 22 i all hovedsak med et bredt flertall. Det har vært noen omstridte EU-/EØS-saker gjennom årene, men antallet konflikter er lavt målt mot omfanget av tilpasningen, og har ikke skadet det generelle forholdet til EU.

I forhold til antall nye rettsakter er antallet saker der reservasjon i det hele tatt har vært diskutert, forsvinnende lite. I perioden 1992–2011 er det som sagt inntatt nær 6500 nye rettsakter i EØS-avtalen. Bare i 17 av dem har det for alvor vært politisk debatt om reservasjon. Det er likevel klart at reservasjonsretten kan stå som et symbol på handlefrihet – noen vil også si som et symbol på avmakt. Samtidig er det klart at Norge kan drive en form for «smart tilpasning» – ut fra et ønske om mer nasjonal innflytelse – ved å rette seg etter intensjonene i en ny rettsakt og ikke den direkte ordlyden.

4: Et bredt verdi- og interessefellesskap

På et overordnet plan preges Norges forhold til EU av et behov for å finne felles løsninger på grenseoverskridende utfordringer knyttet til økonomi og utvikling, migrasjon, teknologi, klima og miljø, ressursforvaltning, globalisering, fred og mellomfolkelig samkvem med mer. De fleste av disse utfordringene krever en eller annen form for forpliktende samarbeid. Til grunn for samarbeidet ligger et bredt verdi- og interessefellesskap mellom Norge og de 27 EU-statene, som er bundet sammen geografisk, økonomisk, politisk, kulturelt og på mange andre måter.

Gjennom avtalene har Norge overtatt om lag 75 prosent av EU-retten, sammenliknet med de EU-statene som er med på alt. Og Norge har gjennomført dette mer effektivt enn mange. Samtidig er Norge verken medlem av EU eller i nevneverdig grad involvert i beslutningsprosessene. Det er derfor ikke riktig å si at Norge er tre kvart medlem. Med sin spesielle tilknytningsform er Norge samtidig både innenfor og utenfor.

Vi er sterkt tilknyttet EU, men uten å være medlem. Det reiser demokratiske utfordringer og dilemmaer når Norge ikke er representert i de beslutningsprosessene som får direkte betydning for norske forhold. Her finner vi et demokratisk underskudd.

5: EU-markedet og Norge

Økonomisk har årene 1992–2011 vært en svært god periode for Norge. Bruttonasjonalprodukt for fastlands-Norge har økt med nærmere 60 prosent; sysselsettingen har steget med omtrent 25 prosent. Og arbeidsledigheten har sunket fra drøyt 6 prosent i 1993 til 2,4 prosent i 2011. Nordmenns kjøpekraft har økt kraftig, og velferdsstaten er bygd videre ut.

Den positive utviklingen i norsk økonomi skyldes mange forhold, ikke minst olje og gass. Tilknytningen til EU er bare ett element, som det også er vanskelig å måle isolert sett. Samtidig har EØS-avtalen vært et stabilt og relativt forutsigbart rammeverk for nesten alt økonomisk samkvem med EU-statene, som til sammen er Norges klart viktigste økonomiske samarbeidspartner.

EU og EU-landene er vår viktigste handelspartner og står for størstedelen av utenlandske investeringer i Norge. Og EU-markedet står årlig for rundt 80 prosent av den norske eksporten og rundt 70 prosent av den norske importen. Mens EØS gir Norge adgang til et marked på 500 millioner, gir den EU et marked på 5 millioner. EU er derfor mye viktigere for Norge, enn Norge er for EU. Selv om Norge på noen områder, som olje, gass og fisk, er en europeisk «stormakt».

6: Langt mer enn økonomi

Ved siden av økonomiske virkninger har EØS, Schengen og de andre avtalene også påvirket en lang rekke andre politikkområder  på en måte som et bredt stortingsflertall har ment at har vært til det beste for nasjonale verdier og interesser. Her finner vi bl.a. justispolitikken (grensekontroll, innvandring, politisamarbeid m.m.) og utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken.

Graf som viser utviklingen i antall rettsakter i EØS fra 1992 til 2010Kilde: Europautredningen

EØS: utviklingen i antall rettsakter

Gjennom snart tjue år har det vært en rekke spenninger og konflikter mellom EU/EØS-reglene og norske tradisjoner og restriksjoner – som på mange felt er blitt utfordret. I forhold til omfanget av tilpasningen har det likevel vært relativt få konfliktsaker, og mange av dem er løst på en måte som har gjort det mulig å videreføre norske politiske mål. I andre saker har EU/EØS-retten tvunget fram endringer.

Men det store bildet er at den norske samfunnsmodellen er videreført og utviklet gjennom perioden 1992–2011 innenfor rammene av avtalene med EU på en måte som har hatt støtte fra et bredt stortingsflertall.

7: Fra strid til bredt kompromiss

Spørsmålet om norsk medlemskap i EU har vært et av de største stridstemaene i norsk politikk i etterkrigstiden. Folkeavstemningene om EF/EU-medlemskap i 1972 og 1994 mobiliserte velgerne på en måte som knapt noen annen sak. De skapte stort politisk engasjement, men også dype splittelser og mistro. EU-spørsmålet har ligget som en underliggende spenning i norsk politikk. Det har hatt potensial til å splitte regjeringer og partier, både før, mellom og etter de to folkeavstemningene.

I klar kontrast til den bitre striden om selve EU-medlemskapsspørsmålet står Norges løpende faktiske tilpasning til EU gjennom EØS, Schengen og andre avtaler. Disse avtalene har i liten grad vært et stridstema som engasjerer og stimulerer til offentlig og politisk debatt.Ser vi nærmere på hvordan EØS og Schengen har fungert i norsk politisk offentlighet gjennom det meste av perioden 1994–2011, er særlig to trekk slående:

  • Avtalene med EU framstår som et bredt kompromiss, med stabil støtte blant de politiske partiene og i offentligheten.
  • Den stadig tettere tilknytningen til EU i perioden 1994–2011 er ikke ledsaget av noen tilsvarende økning i politisk og offentlig interesse og debatt.

EØS og de andre avtalene har likevel knapt vært omfavnet av noen. Dagens tilknytningsform har ikke vært førstevalg for noen politiske partier, med unntak av Kristelig Folkeparti og Venstre.

HHD12_3DiffAvgiftKilde: Europautredningen

Arbeidsgiveravgiften varierer mellom landsdeler

Faste partiposisjoner – lite debatt

Norges forhold til EU har utviklet og utvidet seg kraftig gjennom perioden 1994–2011. Men vi ser knapt noen større endringer i de politiske partienes posisjoner i europapolitikken. Etter 1994 har ikke europapolitikken hatt noen framtredende rolle i de politiske partienes strategivalg eller i særlig grad hatt betydning for konkurransen mellom dem.

Norges spesielle tilknytningsform til EU synes å ha bred støtte i opinionen. Den synes nærmest å bli tatt for gitt − uten særlig demokratisk ordskifte eller medieoppmerksomhet. Unntak kan være spredte enkeltsaker. Er EØS noe vi bare må ha for å få solgt varene og tjenestene våre på EU-markedet? Er den norske tilpasningen til EU noe folk føler bare er historisk uavvendelig, en automatisert integrasjon vi «bare må igjennom» − nærmest en prosess på linje med globalisering? Er det ikke noe handlingsrom?

8: Europa og norsk identitet

Gradvis siger altså EU og EØS-avtalens regler inn i folks hverdag. Europeisk integrasjon blir hverdagsliggjort. EU/EØS-regler, rettigheter og muligheter blir tatt for gitt. Eventuelle tilpasninger og justeringer er foretatt, og borgere og bedrifter opererer innenfor det nye regelsettet. Over tid blir det ofte vanskelig, og gjerne også irrelevant, å vite hvor reglene opprinnelig kommer fra. Nye generasjoner kommer til, og de kjenner egentlig ikke noen annen hverdag enn den EØS-avtalen og de andre avtalene med EU har skapt. Det blir stadig vanskeligere å forestille seg hvordan livet egentlig var før disse avtalene trådte i kraft.

HHD12_3SigneringFoto: Europautredningen

EØS-avtalen signeres.

Siden 1994 har det også funnet sted en rent politisk-ideologisk tilnærming mellom EU og Norge. Både EUs politikk og norsk politikk har gradvis utviklet seg og er i dag helt lik eller svært lik innenfor en rekke områder, for eksempel miljø og klima, fredsarbeid, bistand og sosiale spørsmål. Mange av de identitetstrekk og samfunnsspørsmål som gjerne diskuteres som rent norske fenomener, er i realiteten varianter av felles europeiske (eller vesteuropeiske) spørsmål. Dette ser vi innenfor innvandring, likestilling, velferdsstat, demokrati med mer.

9: Hva gjør rikdommen med oss?

Et annet moment som trolig også har innflytelse på selvforståelse, identitet og forholdet til EU, er Norges nye rikdom. I EØS-perioden har Norge gått fra å være et ganske rikt europeisk land til å bli et svært rikt europeisk land. Gjennom store inntekter fra olje- og gassvirksomhet har Norge og norsk økonomi vokst. Statens Pensjonsfond Utland (oljefondet) er blitt en europeisk og global storinvestor (mer enn 3000 mrd. kroner). Arbeidsløsheten er lavere i Norge enn i nabolandene og lavere enn i EU, især sammenliknet med de søreuropeiske landene.

Mange europeiske land sliter med stor gjeld og underskudd i statsbudsjettene. Norge, derimot, har store overskudd. Det er all grunn til å tro at denne nye rikdommen også har påvirket nordmenns selvforståelse. Synet på avhengighets- og maktforhold er i endring, og det er lett å se en kime til økt norsk selvtilfredshet. I lys av denne nyrikheten kan vi også høre utsagn som at «Norge trenger ikke EU. Om noe, er det EU som trenger Norge.»

HHD12_3SamtaleFoto: Den norske EU-delegasjonen

EUs president og Norges utenriksminister i samtale.

Dette kommer samtidig som Norge reelt sett er tettere tilknyttet EU enn noen gang tidligere og tilpasser seg utviklingen i EU på stadig nye områder – fra økonomi og handel til sosiale spørsmål, arbeidsmarked, innvandringspolitikk, politisamarbeid, sikkerhetspolitikk og mye mer.