Folkeretten – en viktig målestokk i internasjonal politikk

Publisert: 16. Jan 2017

Folkeretten regulerer så vel krigføringen i Syria som Brexit. Den regulerer hva stater kan gjøre i krig , og den inneholder regler for hvordan stater kan tre ut av avtaler. Den gjelder alt fra dagliglivets trivialiteter til hvordan vi skal sikre oss mot klimakatastrofe. Folkeretten er ikke noe nytt i det internasjonale samfunnet, men veven mellom stater – i form av avtaler mellom stater og internasjonale organisasjoner – er blitt mye tettere etter 1945. Kort sagt:  Folkeretten omfatter de fleste områder i menneskers liv. En viktig kjerne i folkeretten er FN-pakten og hvordan den regulerer grunnleggende forhold mellom stater, blant annet om krig og fred.

  • Hva er folkeretten?
  • Er folkeretten bare for stater?
  • Hvorfor er folkeretten viktig?
  • Hva betyr folkeretten for Norge?

Følgende teser om folkeretten kan være et sted å begynne en diskusjon om temaet folkerett:

2: 1. Folkeretten er en grunnstein

Når Russland invaderer Krim og USA driver militære operasjoner i Syria, er det ofte folkeretten kritikerne viser til. Det samme gjelder ved tortur og folkemord. Folkeretten er målestokk for legitimiteten til internasjonale handlinger.

Men folkeretten er ikke uten feil. Innholdet kan derfor kritiseres, og det kan faktisk i visse tilfeller være riktig å bryte reglene, for eksempel å intervenere i et annet land dersom det er fare for folkemord. Folkeretten kan også utarte til en hersketeknikk utøvd av systemets fremste forvaltere og fortolkere: folkerettsjuristene.

3: 2. Statene er helt nødvendige aktører

Stater får mye kritikk, ofte med rette. Den statlige suvereniteten kan hindre internasjonale inngrep med sikte på å beskytte befolkningen i et land. Suvereniteten kan også brukes til å nekte å inngå livsviktige avtaler, for eksempel om nedrustning eller miljø.

På den andre siden trenger vi statene i dagens verden. De er en forutsetning for effektiv gjennomføring av de internasjonale forpliktelsene som statene har gått med på – og statene er også nødvendige dersom nye forpliktelser skal inngås. Hvem skulle ellers tatt på seg forpliktelsene? Derfor stiller ikke folkeretten krav til respekt for demokrati og beskyttelse av menneskerettigheter for at en enhet skal anerkjennes som en stat. Og regimer som forbryter seg, fortsetter å representere vedkommende stat, slik som Assads i Syria. Dette er en forutsetning for å få til bindende fredsavtaler.

Foto: shutterstock

Illustrasjonsfoto

Hensynet til internasjonal stabilitet innebærer også at folkegruppers rett til selvbestemmelse, om det er for å danne en ny stat eller å slå seg sammen med en nabostat, bare anerkjennes i de ytterste unntakstilfeller. Bare de færreste av verdens rundt 200 stater (193 medlemsland i FN) er etnisk eller religiøst homogene (ensartede). Tenk hvor mye strid og konflikt det kunne ha åpnet for dersom enhver større folkegruppe nærmest automatisk skulle få anerkjent eventuelle krav om full selvbestemmelse.

4: 3. Internasjonale organer er avgjørende

Internasjonale organer –  mellomstatlige og overnasjonale – er nødvendige for å utvikle folkeretten, overvåke at den blir overholdt, løse tvister og håndheve reglene dersom de brytes.

Vi har globale organisasjoner som FN, regionale organisasjoner som NATO og mer spesialiserte organisasjoner for samarbeid innenfor luftfart og meteorologi. Veksten har de siste årene vært særlig sterk når det gjelder internasjonale domstoler. Vi har fått regionale menneskerettighetsdomstoler, Havrettsdomstolen, WTOs tvisteløsning, og den internasjonale straffedomstolen (ICC). Dette forandrer folkerettens karakter fra å være et horisontalt system bygd på frivillige avtaler mellom stater, til å få et mer vertikalt preg med internasjonale beslutninger. Det vil si at landene har overført til internasjonale organer å fatte endelige beslutninger i noen avgrensede spørsmål. I en strid om størrelsen på en tollavgift kan Norge måtte føye seg etter en dom i WTO (World Trade Organisation).

Det er likevel langt igjen til en effektiv internasjonal styring. FNs sikkerhetsråd forhindrer ikke krig. Ingen organisasjon kan fastsette internasjonale klimareguleringer. Og vi er langt fra en internasjonal rettsstat hvor reglene blir effektivt håndhevet av et dertil egnet verdenspoliti. Hvordan kan internasjonal beslutningsmyndighet øke, og hvor langt kan og bør man gå?

Økt makt til internasjonale organer stiller krav til at maktutøvelsen er under kontroll. Selvsagt har statene muligheter til å kontrollere ved å være representert i beslutningsorganer, og gjennom budsjettstyring. Men de internasjonale organene utøver makt som ikke så lett lar seg kontrollere på denne måten. Og internasjonale domstoler skal pr. definisjon være  uavhengige. Så på den ene siden har internasjonale organer altfor liten makt til å løse verdens problemer. På den andre siden er det ikke avklart hvordan vi kan sikre demokratisk og annen kontroll av deres myndighetsutøvelse.

Foto Creative commons / Shane T. McCoy, U.S. Navy

Guantanamo. Tortur av fanger her er brudd på folkeretten.

5: 4. Individene og andre aktører på frammarsj

Det er lenge siden folkeretten bare var en rettsorden som ga statene rettigheter og plikter. Folkeretten er til syvende og sist til for individene, ikke for statene. I dag beskytter menneskerettighetene individenes fundamentale rettigheter. Også individer kan stilles til ansvar for de groveste forbrytelsene mot andre mennesker ved internasjonale straffedomstoler. Noen av de grunnleggende  menneskerettighetene anses å ha en høyere status enn den øvrige folkeretten, og de kan gjøres gjeldende av alle stater ved brudd. Denne utviklingen i retning av et bedre vern for individene blir gjerne kalt en humanisering av folkeretten.

Men i en mer kompleks og globalisert verden oppstår det nye spørsmål om hvem som skal gis rettigheter og plikter.  Multinasjonale (transnasjonale) selskaper har beskyttelse gjennom investeringsavtaler som er inngått mellom statene. I forhandlingene om en ny frihandelsavtale (TTIP) over Nordatlanteren er ett vanskelig punkt hvor sterk beskyttelse selskapene skal gis for sine investeringer i tilfeller der en stat vil endre sin politikk på et område. Men hvorfor skal slike selskaper bare ha rettigheter, og ikke plikter, i folkeretten?

6: 5. Folkeretten er truet

Det har lenge vært en positiv utvikling i folkeretten med økt beskyttelse av grunnleggende verdier og mer effektiv styring. Men folkeretten trues. Kampen mot terrorisme undergraver både FN-paktens forbud mot bruk av militær makt mellom stater og beskyttelsen av menneskerettighetene. Russlands intervensjon av Krim har sammenheng med den økte nasjonalismen. Ukontrollert migrasjon utfordrer vernet i flyktningkonvensjonen og menneskerettighetskonvensjonene. Også tiltak som i utgangspunktet har et positivt formål slik som «responsibility to protect» (R2P – ansvar for å beskytte ), kan gjøre vondt verre.

R2P sier jo at i tilfeller der en stat står bak massive overgrep mot egen befolkning, eller ikke klarer å forhindre slike, der har det internasjonale samfunnet et ansvar for å gripe inn og beskytte de sivile. Bombingen av Libya har for eksempel forverret samarbeidsklimaet i  Sikkerhetsrådet og gjort det umulig å gripe effektivt inn i Syria-konflikten. I Libya gikk nemlig det som tilsynelatende var en  humanitær intervensjon med FN-mandat over til å bli en operasjon for regimeendring. Det siste lå ikke i FN-mandatet.

Dette reiser spørsmålet om man i dag bør begrense seg til å forsvare det som hittil er vunnet i folkeretten, eller om man bør innta en mer offensiv holdning, og gå inn for ytterlige utbygging. Sannsynligvis bør man gjøre begge deler: beskytte det som er vunnet og bygge videre der samarbeidet er kommet for kort, for eksempel i det internasjonale klimaregimet .

7: 6. Folkeretten er forskjellig fra politikk og den må tolkes

Det er klare sammenhenger mellom folkeretten og politikk. Avtaler i form av traktater og konvensjoner blir til etter harde politiske dragkamper, ikke minst fordi statene vet at traktatene vil regulere og temme deres handlefrihet. Sterke stater kan lettere tvinge gjennom en statspraksis som danner grunnlaget for folkerettslig sedvanerett. Og slike stater kan lettere kontrollere internasjonale mellomstatlige organisasjoner.

Men samtidig er ikke folkerett det samme som politikk. Folkeretten har sitt grunnlag i traktater og folkerettslig sedvanerett, og må tolkes ut fra anerkjente rettslige metoder. Folkeretten er et redskap for gjennomføring av politikk, men setter samtidig grenser for hvilke politiske handlinger som er tillatt.

Tegning: politicalcartoons.com

Hvordan tolker du tegningens innhold?

7. Folkeretten må tolkes

Folkeretten er et «åpent» rettssystem som gir rom for tolkning. Faktisk er stor åpenhet og lite detaljerte formuleringer ofte en forutsetning for at en avtale overhodet kommer i stand. Vi får derfor en kamp om tolkningen.
Men det er ikke slik at «anything goes» – at alt kan passere. En for vid (ekspansiv) tolkning undergraver folkerettens autoritet – i likhet med dem som sier at alt er politikk.
Historisk finner vi to ytterpunkter i folkeretten:

  • den naturrettslige tankegangen, som bygde tolkningen på evige sannheter og fornuft
  • positivismen, som kun bygger på «positive» rettskilder, slik som statenes avtaler og praksis.

Vi finner spor av begge disse to retningene i dag. Folkeretten finnes i positive rettskilder som traktater, folkerettslig sedvanerett, internasjonale organers avgjørelser og internasjonal rettspraksis. Samtidig er det relevant å ta i betraktning grunnleggende verdier som er anerkjent i verdenssamfunnet.

8: 8. Mest mulig bør bestemmes nasjonalt

Folkerett og nasjonal rett er to ulike rettssystemer. Det er stadig større integrasjon mellom disse systemene, men de kan også komme i konflikt med hverandre. Spørsmålet er hva som skal besluttes nasjonalt, hva som hører hjemme på internasjonalt plan, og hvordan, og hvem, som skal avgjøre konflikter om disse spørsmålene. Brexit er uttrykk for at mange briter mener at EU har for mye makt. Tilsvarende mener norske myndigheter at det ville gå for langt dersom Norge skulle slutte seg til nye FN-protokoller, som gir individer klagerett til internasjonale organer for menneskerettighetsbrudd.

Suvereniteten er et viktig utgangspunkt. I et system av suverene stater er statenes samtykke nødvendig dersom de skal påta seg nye folkerettslige plikter. Men prinsippet om subsidiaritet (eller nærhet) kan også gi veiledning. Dette prinsippet tilsier i utgangspunktet at beslutninger bør treffes så lokalt som mulig – det vil her si på nasjonalt nivå. Men også treffes så sentralt som nødvendig, dersom de bedre kan treffes internasjonalt. På den ene side: De som har skoen på, kjenner best hvor den trykker og er best egnet til å beslutte hva som må gjøres. På den annen side må klimatiltak i enkeltland suppleres med internasjonale reguleringer – det hjelper lite om ett land går langt med klimatiltak om de fleste andre er klimasinker.

Subsidiaritetsprinsippet gir seg utslag i flere regler i folkeretten, slik som at en krenket person først må gå til nasjonale myndigheter før saken tas opp ved en internasjonal domstol. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen benytter prinsippet ved å tillate nasjonale organer en viss skjønnsmyndighet. Men det er vanskelig å tenke seg prinsippet anvendt for grunnleggende folkerettslige regler, slik som forbudet mot bruk av militær makt og forbudet mot tortur. Dessuten bør grensen gå der hvor subsidiariteten truer muligheten til å gjennomføre effektive internasjonale reguleringer.

9: 9. Norge har alt å vinne på folkeretten

Små og mellomstore stater er tjent med en verden som bygger på rett, ikke makt. Norge har hatt store fordeler av havrettens regler om regulering av fisket i 200 mils økonomiske sonene, og retten til oljeressursene på kontinentalsokkelen. Vi nyter godt av adgang til utenlandske markeder gjennom  EØS-avtalen og WTO, og av beskyttelse mot forurensning ved miljøavtaler.

Små land mangler stort sett politiske og økonomiske muskler til å sette makt bak sine posisjoner og interesser i tilfelle strid med større stater. Da er det enklere å kunne vise til inngåtte avtaler. Et slikt system borger også for mer forutsigbarhet og stabilitet – og fungerer dermed også fredsfremmende.

Norske statsministre er flinke til å understreke folkerettens fundamentale betydning. Men praksisen er mer blandet. Norge har aktivt bidratt til utformingen av så vel havretten som den internasjonale miljøretten; landet har også vært en trofast støttespiller for menneskerettighetene.

Foto: regjeringen.no

Sikkerhetsrådssalen i FN-bygningen i New York er tilholdssted for et nøkkelorgan i folkeretten.

Men flere av de allierte militæroperasjonene Norge har deltatt i, har hatt et tynt folkerettslig grunnlag. Deltakelsen i Kosovo hadde ikke FN-mandat og er folkerettslig høyst tvilsom. Norske myndigheter var heller ikke særlig klare om retten til selvforsvar ved invasjonen av Afghanistan . Bombingen av Libya hadde et FN-mandat, men Norge ga ingen folkerettslig forklaring på hvordan mandatet til å beskytte sivilbefolkningen mot overgrep, kunne brukes til å støtte opprørsstyrkene i å ta makten.

Det representerer noe nytt at Utenriksdepartementets rettsavdeling utarbeidet en omfattende folkerettslig utredning før Norge gikk inn med militær støtte til opprørsgrupper i Syria. Men blir Norge da folkerettslig medansvarlig for de krigsforbrytelser disse gruppene eventuelt foretar?

Det kan altså være langt mellom de generelle uttalelsene om folkerettens betydning, til hvordan Norge forholder seg til folkeretten i praksis.

10. Verden trenger mer og bedre folkerett

Det er langt igjen til å løse de utfordringene verden står overfor. Dette gjelder alt fra klimaproblemet til atomnedrustningen, bekjempelse av verdens fattigdomsproblemer og effektiv beskyttelse av menneskerettighetene. Folkeretten er en del av løsningen. Det trengs mer regler, og mer effektive internasjonale institusjoner. Men det er i og for seg ikke mengden folkerett det går på. Det viktige er at den folkeretten som vedtas blir et godt nok verktøy til  å løse problemene, og at den oppfattes som rettferdig. Det er også viktig å avklare hvor mye som kan løses på nasjonalt plan, og hva som trenger internasjonale løsninger.