Foto: Scanpix/Xinhua/AP

2016: Første politiske toppmøte mellom Norge og Kina på seks år: Utenriksminister Brende og Kinas statsminister Li Keqiang.

Norge – Kina: Fra isfront til tøvær

Publisert: 05. Jan 2017

I 2010 ble Nobels fredspris tildelt den kinesiske dissidenten Liu Xiaobo. Tildelingen utløste en diplomatisk konflikt mellom Kina og Norge – en konflikt uten sidestykke i det moderne Kinas relasjoner med vestlige land. Men like før jul 2016 kom meldingen mange lenge har håpet på: Statsminister Solberg er invitert på besøk til Kina og frihandelsforhandlingene mellom de to landene er gjenopptatt. Striden synes dermed å opphøre og isen å være brutt.

  • Hva skyldtes det dårlige forholdet mellom Norge og Kina?
  • Var forholdet like dårlig på alle felter?
  • Hva holdt igjen på hver av sidene?
  • Kunne en nordisk plattform ha hjulpet Norge ut av uføret?

Samtidig er det klart at de seks årene med konflikt ettertrykkelig synliggjør noen av de utfordringene små stater støter på i en  multipolar verden der økonomisk, politisk og normativ makt er i rask og sterk endring.

Forholdet mellom Norge og Kina  illustrerer to nøkkelfaktorer i de nordiske lands relasjoner til Kina: Det demonstrerer hvilke fordeler økonomisk og kulturelt samarbeid med Kina kan gi. Dessuten illustrerer det et grunnleggende dilemma i de nordiske landenes forhold til Kina: Hvordan skal landene best håndtere verdispørsmål når kinesiske «kjerneinteresser» kommer i konflikt med hjemlige liberale prinsipper?

I forholdet mellom Norge og Kina har den sterke handelskomplementariteten – de utfyller hverandres sterke og svake sider innenfor ulike deler av økonomien – mellom de to landene likevel begrenset de økonomiske skadevirkningene.

2: Samarbeid og strid i 60 år

Norge og de andre nordiske landene var blant de første som anerkjente Folkerepublikken Kina – allerede 7. januar 1950. Straks etter avsto imidlertid Norge fra å avgi stemme om Folkerepublikken skulle få medlemskap i FN. Det oppfattet Kina som en krenkelse. Sammen med spenningene rundt utbruddet av Koreakrigen førte dette til at Norge og Kina etablerte diplomatiske relasjoner først fire år senere.

Under Maos styre var båndene mellom Kina og Norge nokså begrensede og utspilte seg med den kalde krigen som bakteppe. I 1989 ble Dalai Lama tildelt Nobels fredspris. Samtidig slo Kina svært hardt ned på hjemlig politisk opposisjon. Forholdet mellom Norge og Kina ble da særlig spent.

Etter hvert roet gemyttene seg, og Kina fortsatte sin økonomiske liberalisering . Norge og Kina etablerte da en robust relasjon med hverandre utover i 1990-årene og på 2000-tallet. Samtidig som Kinas framgang gjorde landet til en stadig viktigere internasjonal aktør, utviklet de to landene en relasjon som begge anså for å være nær og dynamisk. Blant annet fant det sted en årlig dialog om menneskerettigheter fra 1997, og forhandlinger om en frihandelsavtale ble påbegynt i 2008.

Det politiske forholdet mellom Norge og Kina utviklet seg positivt inn i det nye årtusenet og utgjorde på mange måter en del av et bredere nordisk mønster: små, nordiske land ble møtt med en god del interesse fra Kina, blant annet med relativt mye kontakt på høyt politisk nivå. Kina viste interesse for Norges velferdssystem, landets posisjon i Arktis, og ikke minst norsk høyteknologisk kompetanse. Denne komplementerte (utfylte) den arbeidsintensive kinesiske økonomien på en måte som begge parter kunne dra nytte av.

I tillegg gjorde Norges posisjon utenfor EU landet til et velegnet kinesisk springbrett for politiske initiativ som senere kunne danne grunnlaget for dypere forbindelser med EU. Høykonjunkturen i Kina, som virkelig tok av etter at landet ble medlem av WTO i 2001, bidro vesentlig til oppturen i norsk økonomi i samme periode. Ikke minst bidro den til høyere oljepriser på verdensmarkedet.

Tegning: politicalcartoons.com

Kinesiske styresmakter mislikte sterkt tildelingen av Nobels fredspris til menneskerettighetsaktivisten Liu Xiaobo.

Også kulturelt ble forbindelsene styrket i denne perioden, og begge regjeringene støttet aktivt en rekke initiativ for kulturutveksling. Det har fra gammelt av vært stor gjensidig interesse for kulturutveksling mellom Norge og Kina; fra det norske borgerskapets fascinasjon for «kineserier» på 1800-tallet, til Kinas vedvarende forkjærlighet for Henrik Ibsen. Der ble han kåret til en av 50 utlendinger med størst påvirkning på det moderne Kina. Kinesiske myndigheter åpnet et Konfutse-institutt i Bergen i 2008 som et ledd i å spre kinesisk kultur, språk og sportstradisjoner, og den norske ambassaden og konsulatene i Kina har lenge fremmet kulturtiltak, fra arkitekturutstillinger til konserter. Dette er viktige tiltak for å bidra til mellomfolkelig forståelse.

Begge sider har fortsatt kulturutvekslingen, til tross for problemene som oppsto etter fredspristildelingen 2010. Mens antallet kinesiske studenter i Norge har økt kraftig i seinere år, har imidlertid Norge slitt med å få norske studenter til Kina (279 norske i Kina i 2014–2015). Det later til at problemene i forholdet med Kina har gitt seg utslag i synkende Kina-interesse hos norske studenter. At  kinesisk-kompetansen i Norge har forvitret gjennom de seinere årene, er en svært uheldig langsiktig virkning av det dårlige norsk-kinesiske forholdet.

3: «Innblanding i indre anliggender»

Økonomiske interesser og kulturutveksling brakte de to landene nærmere hverandre på 2000-tallet. Likevel fortsatte Kina å bekymre seg for at Nobelkomitéen igjen skulle gi fredsprisen til en kinesisk dissident. Kineserne understreket uttrykkelig hvilke negative konsekvenser en tildeling ville få for norsk-kinesiske relasjoner.  Den norske Nobelkomitéen besluttet så i 2010 å tildele nobelprisen til den fengslede kinesiske dissidenten Lui Xiaobo. Den ble tildelt for hans «langvarige og ikke-voldelige kamp for grunnleggende menneskerettigheter i Kina».

Kinesiske styresmakter reagerte med raseri på tildelingen og den norske regjeringens tradisjonstro tilslutning til Nobelkomitéens avgjørelse. De argumenterte med at tildelingen til en straffedømt forbryter i Kina utgjorde en alvorlig inngripen i Kinas indre politiske og rettslige anliggender. En kinesisk politisk boikott av Norge ble besluttet og straks merkbar. Alle planlagte politiske møter ble avlyst. Menneskerettighetsdialogen og forhandlingene om den snart ferdigstilte frihandelsavtalen ble stilt i bero, og det ble mer utfordrende å skaffe visum til Kina.

I seks år etter tildelingen hadde Norge og Kina ingen  bilateral politisk kontakt. Omfanget av den politiske boikotten var nokså enestående og gjenspeiler hvor oppsatt kinesiske myndigheter er på å avskrekke andre land fra å blande seg inn i saker de anser som svært viktige for partisystemets overlevelse. I 2015 ble Norge imidlertid godtatt av Kina som en av grunnleggerne til Den asiatiske investeringsbanken (etablert av Kina). Sammen med at Kina med norsk støtte ble tatt inn som observatør i Arktisk Råd, viser det at Beijing fremdeles kan engasjere Norge i multilaterale institusjoner, om det regnes som tjenlig for Kina.

Helt fra begynnelsen anså begge parter den andre part for å være ansvarlig for å rette opp forholdet mellom dem. Viktigere er det at både Kina og Norge betraktet stridighetene som direkte relevante for grunnleggende prinsipper i sine respektive politiske systemer. Det gjør det vanskelig å oppnå et kompromiss. Tildelingen av fredsprisen til en dissident utfordrer  Kinas uttalte grunninteresse av å opprettholde ettpartistatens politiske styresett og rettssystem. Landet har ofte gjentatt at utenrikspolitikken deres bygges rundt tre grunnleggende «kjerneinteresser»:

  • opprettholde statens sikkerhet og politiske system
  • bevare Kinas territorielle suverenitet og udelelighet
  • opprettholde den økonomiske veksten.
Tegning: Politicalcartoons.com

Ingen ønskesituasjon for kinesiske styresmakter.

Dermed var allerede fredsprisen til Dalai Lama i 1989 et alvorlig anslag mot kjerneinteresse nummer to. Attpåtil ble den i 2010 fulgt opp med et like alvorlig angrep på kjerneinteresse nummer en. Kinas uvanlig kraftige politiske straffetiltak må dermed forstås på bakgrunn av hvordan Nobelkomiteens tildelinger – de ble forstått som offisielle norske handlinger av kineserne – ble oppfattet som anslag mot livsviktige prinsipper for Beijing. Enn videre skjedde dette i en periode hvor kinesiske myndigheter, især i tiden etter 2008, har lagt mer press på andre land for å føye seg etter disse prinsippene.

For Norge har Nobelkomitéen lenge vært et symbol på norsk engasjement for liberale politiske verdier. Videre rører Nobelkomitéens offisielle (formelle) uavhengighet fra statsmakten ved grunnleggende prinsipper for forholdet mellom styresmakter og sivilsamfunn. For norsk offentlighet omhandler Liu Xiaobo-saken dermed ikke bare en fengslet dissident, men også rotfestede idealer om universelle menneskerettigheter , ytringsfrihet og sivilsamfunnets rolle. I 2015 oppsummerte utenriksminister Børge Brende norsk utenrikspolitikks fem hovedlinjer: verdier, sikkerhet, økonomiske interesser, global utvikling og klimaendringer. Denne oppsummeringen viste at situasjonen med Kina hadde komplisert de fleste av disse linjene.

I de siste seks årenes forhold mellom Norge og Kina har det å fremme verdier og det å fremme norske økonomiske interesser vært i direkte strid med hverandre. Samtidig er Kina en stadig viktigere partner for å bidra til utvikling og fattigdomsreduksjon samt uunnværlig for å bekjempe global oppvarming. Å være utestengt fra effektiv dialog med en så betydningsfull global aktør har dermed også vært særdeles problematisk på flere andre viktige fronter for norsk utenrikspolitikk.

4: Forsøk på å løse floken

Ulike norske regjeringer har gjennom flere kanaler anstrengt seg for å løse den diplomatiske knuten. Daværende utenriksminister Jonas Gahr Støre publiserte en kronikk ment som en utstrakt hånd i 2011; denne ble ikke møtt med noen synlig oppmykning. Solberg-regjeringen ble møtt med massiv kritikk i Norge for at statsministeren ikke møtte Dalai Lama da han besøkte Norge i 2014. Avvisningen ble grunngitt som et «nødvendig offer for å vise Kina at det å være i dialog med dem er viktig».

Videre uttalte statsministeren selv at man ikke skulle ta for gitt at hun ville gratulere alle framtidige prisvinnere. Det er antydet at begge disse formalitetene er blant kinesiske krav for å gjenoppta de politiske forbindelsene. Men det har også funnet sted hendelser etter 2010 som har forverret forholdet. Blant disse er en trusselvurdering offentliggjort av Politiets Sikkerhetstjeneste i 2015.  I den ble Kina identifisert som en «potensiell» cybersikkerhetstrussel. Seinere ble også en kinesisk student vedtatt utvist etter spionasjeanklager.

Særlig verdt å merke seg er et forsøk i 2013 på å løse floken. Forslaget ble kjent etter en lekkasje i 2014  og var inspirert av Danmarks løsning på den kinesiske isfronten etter at de tok imot Dalai Lama. Kjernen i det framforhandlete forslaget (under Espen Barth Eide) var basert på at det i tillegg til de offisielle uttalelser skulle sendes et hemmelig «ikke-notat» til Kina med en tekst Kina kunne tolke som en beklagelse. Denne løsningen ble imidlertid stanset av daværende statsminister Jens Stoltenberg fordi han – ifølge kildene – vurderte innholdet og hemmeligholdelsen som uforenlig med norske politiske verdier.

I liknende tilfeller av problematiske bilaterale relasjoner er gjerne landenes økonomiske interesser en hovedpådriver for tilnærming. Så må det likevel skytes inn at selv om Norge har fått svi økonomisk som følge av tildelingen av fredsprisen i 2010, har de økonomiske konsekvensene vært betraktelig mindre enn fryktet. Dette kan faktisk ha bidratt til å forlenge den politiske isfronten mellom Kina og Norge. Dette betyr nemlig at de økonomiske aktørene ikke har følt altfor presserende behov for å påvirke i retning av en rask løsning på det diplomatiske uføret.

Foto: regjeringen.no

Samarbeid om arktiske spørsmål har vært en brobygger mellom Norge og Kina.

5: Økonomiske følger av nedfrysingen

Handelen mellom Norge og Kina har økt betraktelig over de siste tiårene, især etter at Kina i 2001 ble medlem av Verdens handelsorganisasjon (WTO). I 2015 var Kina det tredje største opphavslandet for import til Norge, og nummer ni på listen over land Norge eksporterer til, med henholdsvis 10,5 % og 2,9 % av samlet norsk import og eksport. Norge kom derimot på 65. plass blant Kinas handelspartnere i 2012. 

En felles norsk-kinesisk statlig studie viser at Norges og Kinas økonomier i stor grad er komplementære: Norske importvarer består av arbeidsintensive varer slik som forbrukerelektronikk, tekstilvarer og fottøy. Norsk eksport til Kina består i all hovedsak av varer som krever høy fagkompetanse og mye kapital, slik som maskiner og kjemikalier, i tillegg til råvarer som nikkel og betydelige mengder sjømat. De to landene kan dermed dra fordel av den andres økonomiske fortrinn, og det er få betydelige økonomiske sektorer i Norge som trues av kinesisk konkurranse.

Når det gjelder investeringer, er Norge det skandinaviske landet som har tiltrukket seg mest kinesisk kapital, totalt 5,45 milliarder dollar (Sverige 4,9 milliarder og Danmark 0,7). Salget av silisiumprodusenten Elkem til China National Bluestar i 2011 (2 mrd. dollar og offshore teknologiselskapet Awilco i 2008 (2,4 mrd.) regnes som de mest betydelige kjøpene.

Foto: Nortrade.no

Norsk markedsframstøt i Kina.

Nobels fredspris i 2010 var likevel avgjørende også for de økonomiske relasjonene mellom Kina og Norge. Gitt Beijings vane for å bruke økonomiske straffetiltak mot land de mener har brutt med deres kjerneinteresser, var det forventet at norsk handel med Kina også ville gå kraftig ned. Land hvor den politiske ledelsen mottar Dalai Lama, blir i snitt straffet med en eksportnedgang til Kina på 16,9 % året etter. Men selv om de økonomiske konsekvensene etter fredsprisen i 2010 har vært merkbare, har de vært langt mildere enn forventet.ter

I stedet for en eksportnedgang året etter, økte eksporten isteden med 20 %. Etter en seinere utflating etter finanskrisen nådde handelen nye rekordnivåer i 2015: Norsk eksport til Kina økte med 18 % fra 2014 til 23,7 milliarder kroner i 2015, mens importen av kinesiske varer økte med 21,5% til 64,8 milliarder kroner. At de to økonomiene i utgangspunktet var svært komplementære samt at en ubalansei handelen gikk i Kinas favør, ser ut til å ha skjermet den norsk-kinesiske handelen fra å bli hardt rammet av de anspente politiske forbindelsene.

Dessuten er norske varer rettet mot nøkkelsektorer i den kinesiske økonomien. Gjennom eksport av varer som silisium og aluminium samt teknologi til kinesisk shipping og offshore virksomhet er Norge med på å modernisere sentrale områder av Kinas økonomi. Beijing er dermed lite motivert for å legge for mange kjelker i veien for norske importvarer, ettersom fortsatt vekst er enormt viktig for kommunistpartiets legitimitet (oppslutning) i befolkningen. Slik sett er den kinesiske «kjerneinteressen» om å bevare et stabilt ettpartistyre både en årsak til reaksjonene på Liu Xiaobos fredspris, men samtidig også en grunn til at Kina ikke straffet Norge alt for hardt økonomisk i etterkant. Likevel hersker det liten tvil om at handelen med Kina ville vært enda høyere om det ikke hadde vært for fredsprisutdelingen i 2010. En nylig studie har estimert at Norge tapte mellom 780 millioner og 1,3 milliarder  dollar i eksport til Kina på tildelingen av Nobels fredspris til Liu Xiaobo.

6: Norge i tranedansen

De to landenes handelsinteresser er tydelig sammenfallende. Bildet er langt mer komplekst når det gjelder bredere politiske og verdimessige spørsmål. Striden etter tildelingen til Liu Xiaobo understreker dette. Norges utenrikspolitikk har tradisjonelt bygd på liberale verdier. Det er verdier som ikke nødvendigvis blir delt av Kina. Denne tradisjonen har også vært drivkraften i det norske engasjementet overfor Kina når det gjelder menneskerettighetsspørsmål. Her var hovedarenaen den menneskerettighetsdialogen mellom Norge og Kina som startet opp i 1997. Dialogen opphørte etter 2010, selv om norske partnere har kunnet fremme menneskerettighetsforståelse overfor kinesiske partnere på viktige områder som fengselsreform og menneskerettighetsundervisning.

Den  kinesisk-norske relasjonen  setter søkelyset på noen sentrale dilemmaer for de nordiske småstatene. Disse dilemmaene var lenge langt mer presserende for Norge enn for de andre nordiske landene. For små handelsavhengige stater og økonomier er det generelt to internasjonale faktorer og mål som er viktige:

  • god tilgang til utenlandske markeder
  • et stabilt og regelbundet inter-nasjonalt system.

Disse målene har stort sett vært sammenfallende, især etter den kalde krigen. Kinas framvekst til en dominerende økonomisk aktør utenfor den vestlige liberale sfæren kan føre til at disse målene ikke lenger  samsvarer like godt med hverandre. I økende grad kan det som tjener Norge økonomisk, komme på kant med det som støtter opp om en liberal internasjonal politisk orden, og omvendt.

Foto: regjeringen.no

Desember 2016: Nå samtaler de igjen på politisk nivå.

Økonomisk har Norge vist seg nokså motstandsdyktig mot kinesisk press. Hva angår det internasjonale politiske systemperspektivet, er Norge derimot noe mer utsatt. For et lite land som er grunnleggende avhengig av en stabil verdensorden, er det problematisk å ha et «ikke-forhold» til det landet som sannsynligvis snart blir verdens største økonomi. Som norske styresmakter har gitt klart uttrykk for, er det både i Norges og verdens interesse at Kina lykkes i sine økonomiske reformer – at landet klarer å grunnfeste et stabilt samfunn som også kan bidra i positiv retning internasjonalt.

Det har vært et dilemma for Norge å være avskåret fra politisk dialog med Kina, ikke minst fordi de to landene også har felles interesser i en rekke spørsmål, fra de globale, så som klimaendringer og utviklingen av nordområdene, til de lokale, så som utbyggingen av bærekraftige velferdssystemer.

7: Nordisk plattform

På norsk side tenker mange at flere geopolitiske utviklingstrekk –  som Russlands mer aggressive holdning, EUs pågående problemer og Arktis’ økende betydning – tilsier et sterkere regionalt, nordisk samarbeid. Siden Norge skal overta presidentskapet i Nordisk Ministerråd i 2017, slo utenriksminister Brende fast at Norges utenrikspolitikk satser på å styrke det nordiske samarbeidet for å trygge Norden i en verden i rask endring. Da er det interessant at Nordisk Ministerråd har uttalt at man i tiden framover også vil utforske muligheten for økt kontakt med Kina på nordisk nivå. En slik nordisk plattform har kinesiske representanter også etterspurt.

Gitt situasjonen er Norge det nordiske landet som skulle ha mest å tjene på en nordisk plattform overfor Kina: En slik plattform kan åpne en kanal for politisk kontakt som lenge har manglet i det norsk-kinesiske forholdet. Dessuten kan den bidra til å etablere et institusjonelt rammeverk for Kina-dialog på regionalt nivå.

Et slikt nordisk forum kan naturlig nok ikke sammenlignes med det tette europeiske rammeverket som har vært svært nyttig for nordiske EU-land. Dog vil en slik ny plattform kunne bidra til økt kontaktflate, og et tettere nettverk mellom de nordiske land både i forhold til Kina, og mellom de respektive lands Kina-politikk. En eventuell nordisk «5+1»-plattform for dialog og politisk kontakt med det som er den raskest voksende makten i det pågående globale maktskiftet, ville være en institusjonell nyvinning i Norges interesse.  Den nylige åpningen i det norsk-kinesiske forholdet gjør samtidig at de nordiske landene stiller mer på lik linje i en fellesnordisk dialog med Kina.