Foto: Scanpix/Bensch og Reuters

TTIP betyr noe! Berlin 2015, mer enn 100 000 i demonstrasjon mot TTIP.

Mer frihandel over Nordatlanteren?

Publisert: 22. Feb 2016

EU og USA er verdens to største økonomier. Til sammen står de to for omtrent halvparten av verdens produksjon og halvparten av verdens handel. Om handelen mellom dem blir helt fri, kan de to største sammen bli enda større. EU og USA forhandler nå om frihandel seg imellom.

  • Hva er TTIP?
  • Hvorfor ønsker EU og USA frihandel?
  • Hva vil TTIP bety for samarbeidet mellom EU og USA?
  • Hva vil TTIP bety for land utenfor avtalen?

ezembed innebærer at handel, økonomisk samarbeid og transport av kapital eller informasjon over lange avstander og på tvers av grenser, blir enklere og billigere. Sett slik har globalisering pågått i lang tid. Det har vært resultat både av teknologiske endringer og av politiske veivalg. Teknologiske endringer har gjort transport og informasjonsutveksling enklere. Men politiske valg har også vært viktige. Landene lager avtaler med hverandre for at handel og økonomisk samarbeid skal bli enklere. En frihandelsavtale mellom EU og USA (TTIP – Transatlantic Trade and Investment Partnership) vil bli en svært viktig avtale.

2: TTIP – en omfattende frihandelsavtale

Målet med forhandlingene om TTIP er en avtale som regulerer all handel mellom EU og USA. Det er ambisiøse mål for forhandlingene. Ønsket er mest mulig fri handel. Derfor skal tollsatser fjernes. Også andre handelshindringer skal reduseres. Et viktig eksempel er «ikke-tollmessige barrierer» (NTB – non tariff barriers). Slike hindringer er for eksempel varestandarder. Landenes regler og standarder for varer bestemmer hvordan noen varer skal være. Det kan være krav til funksjoner, innhold eller hvordan de er produsert. Slike regler brukes også til å favorisere egne produsenter. Det er i strid med fri handel.

Foto: shutterstock.com

Et av verdenshandelens knutepunkt: containerhavnen i Shenzen i Kina.

TTIP skal dessuten inneholde regler for investeringer. Målet er at amerikanske bedrifter skal ha like reguleringer som europeiske bedrifter i EU og at europeiske bedrifter skal bli behandlet på like fot med amerikanske bedrifter i USA. I tillegg skal det lages felles regler for patenter (intellektuell eiendomsrett). Videre skal det etableres en domstol (tvisteløsningsmekanisme) som skal avgjøre i saker der parter ikke klarer å bli enige om hvordan de skal tolke en avtaletekst.

3: WTO og handelspolitikk

Landene i verden har allerede kommet langt i å fremme friere handel. WTO omfatter i dag de fleste land  (162).  I WTO er det strenge regler for hvilken handelspolitikk landene kan føre. WTO-landene har forpliktet seg til øvre grenser for tollsatser (tak), men også til å redusere tollsatsene over tid. Det siste har det vært konflikter om.

Med økt internasjonal konkurranse kan innenlandske produsenter bli utkonkurrert av utenlandske produsenter. Mange har fryktet at fri handel kan bety økt arbeidsløshet og økte sosiale og økonomiske forskjeller. Men samtidig er landenes eksportnæringer avhengige av adgang til utenlandske markeder. Avtalene i WTO balanserer hensynene til innenlandske aktører og grupper og utenlandske.

I tillegg er hovedprinsippet i WTO at landene ikke skal forskjellsbehandle sine handelspartnere. Frankrike kan ikke ha lavere toll på import av biler fra USA enn fra Japan. Det er likevel to viktige unntak fra reglene om forskjellsbehandling.

  • Frihandelsavtaler er tillatt. TTIP er nettopp et eksempel på en slik avtale.
  • Det er tillatt å gi fattige land bedre betingelser enn rike land.

EU og USA (og Norge) har redusert tollsatsene i de siste årene. Etter 1990 har de gjennomsnittlige tollsatsene i USA overfor land uten handelsavtaler (MFN-tollsatser) blitt redusert fra 5,7 til 3,6 prosent. EU har redusert tollsatsene fra 6,2 til 5,3 prosent. Figur 1 viser utviklingen.

Selv uten noen handelsavtale (utenom WTO) er altså tollsatsene mellom EU og USA ganske lave. Hvorfor forhandler de da om en egen frihandelsavtale?

4: WTO, handelspolitikk og frihandelsavtaler

I WTO har liberaliseringen av handelen kommet langt. Det er likevel langt fra fullstendig frihandel mellom landene i verden: Mange land har fremdeles til dels høye tollsatser for enkelte varer. Figur 1 viser gjennomsnittlige tollsatser. Gjennomsnittstall skjuler mange unntak. Og for andre land er tollsatsene ofte høyere.

Også i WTO pågår det forhandlinger om mer liberalisering . Slike forhandlinger er ofte konfliktfylte. Èn konflikt handler om fattige land skal få bedre markedsadgang for sine jordbruksprodukter i rike land. En annen er om rike land skal få bedre markedsadgang for sine industriprodukter i fattige land.

For handel med landbruksvarer er verdenshandelen langt mindre liberal (åpen) enn for handel med andre varer. Det er på jordbruksområdet at konfliktene om økt liberalisering i WTO har vært vanskeligst. Forhandlingene om en ny avtale i WTO har pågått siden 2001. Fremdeles er det ingen enighet.

Det er også konflikt om omfanget av handelspolitikken. Hva er handelspolitikk, og hva er nasjonal politikk? Ett spørsmål er subsidier. Et land kan beskytte innenlandsk produksjon mot utenlandske produsenter gjennom toll. Det kan også beskytte sine hjemlige produsenter gjennom subsidier – produksjonsstøtte, men også gjennom eksportstøtte. I det første tilfellet blir hjemlige produsenter bedre i stand til å møte konkurranse utenfra; i det andre blir en eksportør bedre i stand til å nå fram med sine produkter på eksportmarkedet. Slike subsidier gjør det vanskeligere for utenlandske produsenter å konkurrere. Et viktig spørsmål er derfor om subsidier skal forbys i handelsavtaler.

Et annet spørsmål er varestandarder og regler for hvordan produksjon skal foregå. Det er blant annet forskjell i slike regler som utgjør ikke-tollmessige handelsbarrierer. I EU er det felles varestandarder. En vare som det er tillatt å selge i ett EU land, kan selges i alle. I WTO er det ikke felles regler, og varestandarder varierer stort mellom land og landgrupper.

Et tredje spørsmål gjelder områder som tradisjonelt har ligget utenfor handelspolitikken. Et eksempel er handel med tjenester. Dette kan være utdanning, transport, bank, skipsfart og forsikring. Internasjonal handel med tjenester har økt kraftig i de siste årene. Det er mye uenighet om hvordan handel med tjenester skal reguleres i internasjonale avtaler. Tilsvarende er det uenighet om hvordan internasjonale investeringer skal reguleres. Skal amerikanske bedrifter kunne investere på like fot med europeiske bedrifter i EU?
Et fjerde spørsmål gjelder patenter. Oppfinnere som gjør en lønnsom oppdagelse, kan ta patent på oppfinnelsen og få enerett på å bruke den i produksjon. Patenter er nasjonale. Men det tillates at utlendinger kan patentere på like vilkår som innenlandske oppfinnere. Dette er bestemt gjennom avtaler i WTO. Men hva skal kunne patenteres? Skal det være lov å ta patent på genmodifiserte planter og dyr?

5: Frihandelsavtaler går lenger enn WTO

Mange frihandelsavtaler går lenger enn WTO-regelverket i å redusere tollsatser. Men viktigere er det ofte at de også regulerer tema som ikke reguleres gjennom WTO. I EU er det for eksempel felles landbrukspolitikk, felles regler for varer, like konkurranse- og investeringsregler og felles patentpolitikk. Det er også felles arbeidsmarked.

Figur 2 viser at antallet frihandelsavtaler har økt kraftig over tid, spesielt etter at WTO ble etablert i 1995. Dette indikerer delvis at verden har blitt mer globalisert. Med økende handel og mer internasjonal kapitalflyt, er det blitt behov for mer regelverk og internasjonale reguleringer.
I verdenshandelen øker handelen med innsatsvarer – slik som delkomponenter til et større ferdigprodukt. Når en tysk bil blir solgt i Norge, er bare deler av bilen produsert i Tyskland. Det tyske bilselskapet vil ofte ha kjøpt bildeler fra mange land og selv ha produksjon av deler i flere land.

Internasjonale investeringer har økt kraftig i omfang; blant annet investerer det norske oljefondet i mange land – både kort- og langsiktig. Men også utenlandske direkte investeringer (FDI, Foreign Direct Investments) er blitt vanlig. FDI betegner at et flernasjonalt selskap enten selv etablerer produksjon i et annet land eller kjøper opp eksisterende produksjonsvirksomhet i utlandet.

6: Blir WTO bare en grunnplanke?

Den kraftige økningen i frihandelsavtaler indikerer at ambisjonene varierer kraftig mellom WTO-landene. Noen land ønsker kraftig liberalisering. Andre ønsker å fortsette å beskytte innenlandsk produksjon. Noen land ønsker nye vare- og tjenesteområder inn i WTO. Andre land er motstandere av nye reguleringer. Land som er i forskningsfronten og utvikler ny teknologi, ønsker ofte strenge patentregler og beskyttelse av intellektuell eiendomsrett.

Flere land ønsker å kunne bruke teknologi som er utviklet i andre land uten å måtte betale avgifter til patenteiere. Når WTO er blitt en global organisasjon som de de fleste land er som medlemmer av, blir spennvidden mellom landenes interesser større. Det er derfor blitt vanskeligere å komme til enighet om nye avtaler.

Framveksten av frihandelsavtaler kan dermed innebære at WTO bare blir en grunnplanke for verdenshandelen, samtidig som de fleste land har frihandelsavtaler med sine viktigste handelspartnere. TTIP vil kunne bli en slik avtale.

USA har tilsvarende forhandlinger med asiatiske land om en omfattende frihandelsavtale med disse – TPP, Trans-Pacific Partnership. Tilsvarende har EU en rekke frihandelsavtaler. EØS-avtalen er en slik avtale. Men EU har også frihandelsavtaler med en rekke andre land, og det forhandles om flere. En frihandelsavtale mellom EU og Canada er ferdigforhandlet og venter på å bli endelig godkjent av politiske organer. Det er beregnet at om lag halvparten av verdenshandelen vil bli regulert av frihandelsavtaler og ikke avtaleverket i WTO om alle planlagte frihandelsavtaler blir ferdigforhandlet.

Merk at det er bare USA og EU som forhandler. Der Spiegel har likevel ført opp EFTA-land som Norge og Island samt NAFTA-land som Canada og Mexico ut fra en antakelse om at de blir med. TPP er vedtatt, men ikke endelig godkjent.

7: På innsiden eller utsiden av frihandelsavtaler

Frihandelsavtaler reduserer handelshindre mellom avtalelandene mer enn det som følger av regelverket i WTO. Det vil normalt øke handelen fordi:

  • Land som er med i avtalen, finner det enklere og billigere å kjøpe fra hverandre. Med TTIP kan europeere kjøpe flere amerikanske biler. Amerikanere kan kose seg meg billigere vin fra Frankrike. Dette er den handelskapende virkningen av frihandelsavtaler.
  • Avtalelandene kjøper mer fra hverandre på bekostning av andre land. Amerikanere vil oppleve at europeisk vin blir billigere. Det innebærer at de kjøper mer europeisk vin og europeisk vin framfor amerikansk vin. Men de vil også kjøpe europeiske vin framfor chilensk vin. Frihandel mellom EU og USA vil derfor kunne bety redusert handel mellom USA og tredjeland og mellom EU og tredjeland. Dette er den handelsvridende virkningen.

NUPI har beregnet virkningene av TTIP for norsk handel med EU og USA. Beregningene antyder at norsk eksport til USA kan bli redusert med om lag 0,8 prosent og at norsk eksport til EU kan bli redusert med 0,1 prosent. Dette er beregnede virkninger av redusert toll, men også antatt reduksjon av ikke-tollmessige handelshindre.

Virkningene av TTIP for Norge er dermed ganske beskjedne. Men reduksjonene vil fordele seg ujevnt: For noen varer kan virkningene bli små, mens de kan bli store for andre.

Virkningene av TTIP vil også variere fra land til land. Enkelte land kan oppleve større reduksjoner i sin eksport enn Norge. Fordi nye frihandelsavtaler omfatter andre områder enn bare varehandel, kan det også skje vridninger på andre felt enn varehandel. Sterkere beskyttelse av interessene til  flernasjonale selskaper kan få disse til å lokalisere produksjon til land som er med i en frihandelsavtale framfor til andre land.

Frihandelsavtaler kan også ha to andre virkninger på tredjeland. De kan tjene på innføring av like varestandarder og reguleringer i et frihandelsområde. For norske eksportører kan det bli enklere å eksportere en vare til USA og EU hvis varestandardene er like begge steder. Noen antar at tredjeland vil tilpasse seg slike varestandarder.

Mye tyder på at økt handel fremmer økonomisk vekst. Det kan skyldes mer effektiv produksjon og bedre utveksling av ny teknologi. Hvis det er riktig, kan tredjeland dra nytte av økt vekst. Om TTIP stimulerer økonomisk vekst i USA, kan det være en fordel for Mexico fordi etterspørselen i USA øker. Da kan mexikansk eksport til USA øke. Beregninger viser at TTIP vil kunne øke verdiskapningen i USA (BNP) med 0,4 prosent og i EU med 0,5 prosent.

8: Motstand mot TTIP

Både planene og forhandlingene om TTIP er blitt mye kritisert; det er ikke uvanlig for handelsavtaler. Mer åpen handelspolitikk medfører ofte gevinst for dem som er knyttet til eksportbedrifter. Eksportbedrifter kan oppleve økt etterspørsel og bedre markedsadgang. De som er knyttet til importkonkurrerende næringer, vil derimot ofte tape – både bedrifter og arbeidstakere. Slike bedrifter vil oppleve økt konkurranse, og noen av dem kan bli nødt til å innstille virksomheten.

Kritikken mot TTIP har likevel vært sterkere enn det som har vært vanlig ved forhandlinger om frihandelsavtaler.  Kritikken gjelder særlig tre forhold.

  1. Forhandlingene er lite åpne; de skjer i hemmelighet. Mange har derfor vært bekymret for om det blir tatt nok hensyn til spørsmål som er viktige for mange. EU har svart på slik kritikk gjennom mer informasjon om forhandlingene. En egen hjemmeside  gir informasjon om gangen i forhandlingene og om EUs synspunkter.
  2. Mange er bekymret for innføring av felles regler og varestandarder. Slike standarder er viktige for mange varer. Dette kan være regler om næringsmidler (bl.a. typer og mengde innhold av sprøytemidler eller bruk av genmodifiserte organismer), det kan være innhold av gift i klær, leker eller kosmetikk og det kan være regler for godkjenning av nye medisiner. Forbrukere kan ønske at slike standarder skal være strenge og at de bestemmes gjennom åpenhet. Med hemmelige forhandlinger er det bekymringer for om det blitt tatt nok hensyn til interessene til forbrukerne.
  3. Det er også konflikt om regler for beskyttelse av investeringer. Når en investor gjør store investeringer i et land, kan investoren frykte at landet gjør endringer i politikken som gjør investeringene mindre lønnsomme. Et eksempel er at myndighetene i landet konfiskerer (beslaglegger) investeringen. Trolig er dette lite aktuelt for investeringer i EU eller i USA. Men forslagene om beskyttelse for investeringer går lenger: Slik beskyttelse skal også kunne gi kompensasjon for tapt fortjeneste på grunn av politiske hendelser. Tenk at en utenlandsk investor investerer i atomkraft. Tenk videre at landet etter noen år vil stanse produksjonen av atomkraft. Med regler for beskyttelse av investeringer, kan investoren saksøke landet og kreve erstatning for tapt fortjeneste. Domstolene i slike saker har tradisjonelt vært Verdensbankens avdeling for voldgift, ICSID. Der avgjøres sakene ikke av nasjonale dommere, men av eksperter utpekt av partene. Til forskjell fra andre bedrifter kan altså  flernasjonale selskaper saksøke statene i internasjonale domstoler. Nasjonale bedrifter må nemlig gå veien om nasjonale domstoler. I forhandlingene om TTIP har EU foreslått at det skal etableres en egen domstol (ICS- Investment Court System) for TTIP med dommere utpekt fra EU-land og fra USA.

Mange har vært bekymret for at avtaler om beskyttelse av investeringer vil gi store flernasjonale selskaper større rettigheter på bekostning av miljø, sikkerhet for forbrukere eller arbeidstakerrettigheter.

Forhandlingene om TTIP har pågått siden 2013. Det var lenge et håp om at forhandlingene skulle være sluttført i løpet av 2014. Det lyktes ikke. De sterke protestene som har komme mot avtalen –  og spesielt om domstolen - har gjort at forhandlingene har tatt lengre tid. Det er derfor usikkert når avtalen blir ferdigforhandlet. Etter at det foreligger et forhandlingsresultat, skal avtalen godkjennes av politiske myndigheter i USA og i EU og i hvert av medlemslandene i EU. Det er derfor usikkert når eller om TTIP i det hele tatt vil bli etablert.