Foto: CC 2.0/ Flickr/ Ford og Chebbi

Mange ønsker seg dette av demokratiet: Fred, ro og orden samt  godt styresett. Når valglokaler må beskyttes av  militære (her: Tunisia), kreves det også mot av velgerne.

Demokrati er mer enn valg

Publisert: 18. Apr 2017

Demokrati kan oppfattes på ulike måter. Aktuelle nyhetsoppslag viser stadig vekk at det er mer enn valg. Den amerikanske storavisen Wall Street Journal har avslørt at statsministeren i Malaysia plasserte flere hundre millioner dollar fra offentlige fond og selskaper i lommene på stesønnen. Denne brukte pengene på luksuseiendommer på Manhattan og i Beverly Hills (California). Deretter hindret presidenten undersøkelser og avsatte riksadvokaten som ville etterforske saken.

Saken viser forakt for mandatet fra velgerne, korrupsjon og overgrep mot rettsvesenet. På en mye brukt demokratiindeks fra Economist Intelligence Unit (EIU) var Malaysia i 2015 rangert som nummer 68 av 167 land.

  • Er valg hvert fjerde eller femte år i seg selv et fullverdig demokrati?
  • Hva er demokratisk styring?
  • Hvilke andre kanaler for å påvirke finnes enn valgkanalen?
  • Hva menes med lydhørhet og tillit i et demokrati?

Hellas,  medlem av EUs pengeunion og dermed et euroland , opptok for mye gjeld før og etter finanskrisen i 2008. Landet ble så nærmest satt under administrasjon av EU-kommisjonen, EUs sentralbank og Det internasjonale pengefond – den såkalte Troikaen. Greske myndigheter ble pålagt strenge innstrammingstiltak som skar betydelig ned i offentlig sektor, reduserte lønnsnivået kraftig og økte arbeidsledigheten til et svært høyt nivå (over 25 prosent).

Som del av eurosonen var Hellas bundet av den felles valuta- og rentepolitikken. Valgte greske politikere sto i realiteten ikke lenger til ansvar overfor sine velgere, men overfor Troikaen. Samtidig ble Hellas rammet av en flyktningkrise som det øvrige EU gjorde lite for å avhjelpe. Hellas hadde stadig et demokrati med valg, men de valgte representantenes uavhengighet i den økonomiske politikken ble opphevet på ubestemt tid. I 2015 var Hellas nummer 40 på EIUs demokratiindeks.

2: Valg er ikke nok

Disse eksemplene illustrerer et viktig forhold. Periodiske valg er en nødvendig betingelse for demokratisk styresett, men det er langt fra tilstrekkelig. Valgfusker utbredt i mange land, både ved lite betryggende organisering av valget, ved trusler, ved juks med stemmesedlene og ved fusk under opptellingen. Det kan dessuten være vanskelig for opposisjonen å komme til orde fordi mediene er kontrollert av regjeringen. Demonstrasjoner og andre markeringer kan også være forbudt eller forbundet med risiko.

I flere afrikanske land, senest i Gambia, nektet statslederen lenge å gi fra seg makten etter å ha tapt et valg. Dette har sammenheng med at politikk i noen deler av verden fungerer som en form for legalisert tyveri. Det vil si at den formelle maktposisjonen gir fri adgang til å berike seg, sin familie og sine støttespillere med statens inntekter. Regjeringsmakt gir ikke bare beslutningsmyndighet, men også adgang til sentrale ressurser og store rikdommer. Et regimeskifte kan bety at en annen president og en annen gruppering beriker seg. Da blir det ekstra viktig å klamre seg til makten. Dette er situasjonen i mange av de tidligere sovjetrepublikkene. Det kan arrangeres valg, men demokratiet er underminert av massiv ulikhet og systematisk korrupsjon .

Langt flere land arrangerer valg i dag enn for få tiår siden, noe over hundre. Styresettet i mange av disse landene er likevel ikke demokratisk i noen rimelig forstand. Demokrati betyr folkestyre, men i mange land som formelt har valg, har befolkningen svært lite å si. Det er en liten gruppe som bestemmer det meste.  I mange deler av verden har det faktisk vært tilbakeslag for demokratisk styre de siste årene – med mer  autoritære trekk til tross for formelle valg.

3: Hva er demokratisk styring?

Demokrati kan være direkte eller indirekte. Demokratiet i de klassisk greske bystatene var direkte i den forstand at alle frie menn (men et svært lite mindretall av alle voksne) deltok i beslutningene. Dette var mulig når den politiske enheten var liten og oversiktlig, med få deltakere.

I moderne stater kan ikke alle beslutninger treffes ved direkte votering. Da blir beslutningsmakten delegert til representanter gjennom valg, med unntak av enkelte utvalgte saker der det kan arrangeres folkeavstemninger. I Sveits er folkeavstemninger utbredt, mens de brukes sjeldnere og mer unntaksvis i de fleste andre land. I Norge kan myndighetene vedta bruk av folkeavstemning i enkeltsaker, som i spørsmålet om medlemskap i EU. Her er avstemningsresultatet formelt rådgivende selv om myndighetene likevel forplikter seg politisk til å bøye seg for utfallet.

Foto: Adrian Sulc, Creative Commons, CC BY-SA 3.0

Direkte demokrati (Landsgemeinde) i et distrikt i Sveits

Hovedmodellen i moderne stater er et representativt, indirekte, demokrati. Det har tre hovedsider.

  1. Konkurranse om regjeringsmakt mellom ulike politiske partier, der vinnerne av valget avgjør hvem som skal danne regjering. Valgordningen har betydning for fordelingen av representanter i nasjonalforsamlingen. I land med såkalt forholdstallsvalgblir gjerne flere partier representert, mens flertallsvalgi enmannskretser favoriserer de store partiene. Det er ulike og mer detaljerte bestemmelser innenfor disse hovedformene. Hvis ikke noe parti har absolutt flertall (over 50 prosent) i nasjonalforsamlingen, er det ikke bare valgutfallet som styrer regjeringsdannelsen. Partiene forhandler da seg imellom. Det kan bli dannet en mindretallsregjering eller en flertallsregjering av flere partier. Mange land har også eget presidentvalg – og ulike former for presidentmakt – i tillegg til valgene til nasjonalforsamling. Det avgjørende er at demokratisk styre krever konkurranse om den politiske makten.
  2. Demokrati innebærer  alminnelig stemmerett og frie og hemmelige valg. I mange land er stemmeretten gradvis blitt utvidet til å omfatte alle voksne menn og senere alle voksne kvinner. Tap av stemmerett er blitt mindre omfattende selv om det fortsatt er mulig. Stemmerettsalderen er gradvis blitt lavere. Tanken med hemmelige og frie valg er at ingen skal påvirkes til å stemme på en bestemt måte i valgsituasjonen. Etterpå skal alle kunne holde partivalget sitt for seg selv.
  3. Folket i valg skal kunne påvirke regjeringsbeslutningene. Velgerne stemmer ut fra sitt syn på partiprogrammer og valgløfter. Hvis den regjeringen som følger etter et valg bryter sine løfter, kan velgerne straffe den ved neste valg. Dette er noe av bakgrunnen for at oppslutningen om partiene skifter fra valg til valg. Skuffede velgere kan endre stemmegivning. Hvis regjeringen mener at den trenger mer tid på å realisere sine mål, eller at det ikke er regjeringens feil at målene ikke ble nådd, må den overbevise velgerne om at den fortjener fortsatt tillit.

Disse tre sidene ved demokratiet – konkurransen, den alminnelige stemmeretten og påvirkningen av politiske beslutninger – innebærer at det går en politisk kanal, en styringskjede, nedenfra og opp, fra velgerne gjennom partiene og representantene opp til regjeringen.

Et demokratisk system bygger på en form for  maktfordeling og maktbalanse mellom statsorganer – en folkevalgt forsamling (lovgivende og bevilgende), en regjering med et forvaltningsapparat (utøvende), og et uavhengig rettsvesen (dømmende). Domstolene er en viktig side ved demokratiet. De skal dømme etter lovene uten påvirkning fra andre myndigheter i den enkelte sak, og de skal sikre at borgerne får ivaretatt sine rettigheter og ikke blir overkjørt av et politisk flertall. Demokrati er derfor ikke ubegrenset flertallsstyre. Det er et system som beskytter folks grunnleggende rettigheter . Flertallet har bidratt til å fastsette disse rettighetene. Noen av dem består av menneskerettsavtaler som statene har inngått.

Hvis deler av befolkningen faller utenfor det politiske systemet, blir oversett og overkjørt av flertallet, kan det føre til en dyp tillitskrise som svekker demokratiet. Derfor er lydhørhet og kompromissvilje viktig for den demokratiske stabiliteten. Både i Europa og USA har mangel på lydhørhet overfor betydelige befolkningsgrupper ført til tillitskrise og tilbakeslag for de etablerte partiene.  I flere land har de gått betydelig tilbake i oppslutning.

4: Når stemmeseddelen får redusert verdi

Demokratiet blir svekket når sterke krefter utenfra eller innenfra tar beslutningsmakt fra de valgte organene. Sterke og udemokratiske eliter kan akseptere valg bare fordi de valgte organene er maktesløse. Det koster lite for de rikeste og mest privilegerte å akseptere en forsamling med et folkevalgt flertall hvis makten likevel ligger et helt annet sted. Hvis et styrtrikt mindretall enkelt kan flytte sin rikdom ut til skatteparadiser i utlandet, risikerer de ingen skattlegging eller omfordeling fra et folkevalgt flertall.

Pengemaktkan bli til politisk makt også på andre måter. Sterke økonomiske interesser kan hyre kraftfulle lobbygrupper til å påvirke politikken. Velbeslåtte særinteresser kan prege politikken på bekostning av et flertall med trangere kanaler inn til beslutningstakerne.

Mange internasjonale avtaler begrenser de enkelte statenes suverenitet og dermed velgernes muligheter til å påvirke politikken framover. Medlemslandene i EU er underlagt  overnasjonale flertallsbeslutninger på mange viktige områder. Dermed kan enkeltland bli nedstemt i fellesorganene. Dette er særlig et problem hvis noen er i permanent mindretall. Det er samtidig EU-domstolen som avgjør hvordan traktater og direktiver skal fortolkes, med begrensede muligheter for velgerne til å korrigere fortolkningene.

Samtidig vil noen si at flere av de problemene som folk og stater står overfor, er globale eller internasjonale (klimaendringer, arbeidsløshet…). Disse vil da mene at statene bedre klarer å løse disse problemene ved å avgi suverenitet til mellomstatlige organisasjoner, ved å samordne løsninger.

Tegning: Politicalcartoons.com

Er tegningen dekkende for demokratier i dag? Forstår ikke politikerne velgerne?

Medlemslandene i EUs pengeunion har liten eller ingen innflytelse over penge- og rentepolitikken i EU. Denne er unndratt folkevalgt styring og lagt til Den europeiske sentralbanken. Det er heller ikke mulig for et enkelt land, særlig ikke de mindre medlemslandene, å sette seg ut over den såkalte stabilitetspakten som ble vedtatt i tilknytning til pengeunionen. Stabilitetspakten setter en grense for størrelsen på statlige låneopptak og for underskudd på statsbudsjettet. Bakgrunnen for at gresk økonomi ble satt under administrasjon av EU, var at det greske låneopptaket var altfor høyt og omfanget delvis var blitt skjult.

EØS-avtalen er en folkerettslig avtale mellom Norge og EU. Den forplikter Norge til å tilpasse sin lovgivning til lover og direktiver i EU. Norske myndigheter er underlagt de overnasjonale domstolenes fortolkning av fellesretten. EØS-avtalen flytter maktbalansen fra det nasjonale til det internasjonale nivå, og fra den lovgivende til den dømmende makt. En stor del av de lovene det norske Stortinget vedtar, er tilpasning til EUs lov- og regelverk. EØS-avtalen begrenser muligheten for velgerinnflytelse over betydelige deler av norsk samfunnsutvikling, men det er Stortinget som har avgitt suverenitet med to tredels flertall etter Grunnlovens bestemmelser.

En mer internasjonal økonomi, med blant annet frie kapitalbevegelser over landegrensene, begrenser også de enkelte statenes styringsmuligheter. En bedrift som ikke liker skatter, avgifter og lønnsnivå i en stat, kan flagge ut og flytte arbeidsplasser til land med lavere skatter, avgifter og kostnader. Dette begrenser også mulighetene for folkevalgt innflytelse. Igjen er det styresmaktene som selv har valgt å gi avkall på styringsmuligheter. Det har de gjort ut fra en tanke om at  internasjonaliseringen gir tettere handelsforbindelser og alt i alt er en fordel.

Baksiden av denne  globaliseringen er at noen samfunnsgrupper blir mer utsatt, mister arbeidsplassene sine og har vanskelig for å finne nytt arbeid til samme vilkår som før. Her er en viktig del av bakgrunnen for utfallet av det amerikanske presidentvalget høsten 2016 og for oppslutningen om protestpartier i mange europeiske land. Liten innflytelse over innvandringspolitikken forsterker den økonomiske usikkerheten og en følelse av at de etablerte partiene ikke kan levere velferd og sikkerhet på en akseptabel måte. Langt på vei forklarer dette  protestpartienes og anti-system-bevegelsenes framvekst, særlig etter finanskrisen i USA og Europa fra 2008.

5: Betingelser for demokrati

Demokratisk stabilitet forutsetter at befolkningen og de politiske bevegelsene er enige om grunnleggende spilleregler og institusjoner. Slik enighet er ikke mulig hvis de økonomiske, kulturelle og religiøse motsetningene er for store, slik tilfellet er i mange dypt splittede samfunn.

Hvis økonomiske klassemotsetninger faller sammen med  etniske og religiøse skillelinjer, bryter ofte enighet om felles spilleregler sammen. Den gjensidige tilliten mellom gruppene blir da for liten. Og en tendens til å misbruke politisk makt til å holde motstandere nede, kan ta overhånd. I dypt splittede samfunn er det ofte bare et autoritært styre som kan holde landet sammen.

Tidligere kolonier har grenser som ble trukket opp av kolonimaktene uten hensyn til geografi, språk, etnisitet og religion. Her kan splittelsen og mangelen på tillit mellom folkegrupper være hindre for et velfungerende demokrati. De gamle kunstige kolonigrensene har forsterket konfliktnivået i mange land i Midtøsten og Afrika. I Mellom- og Sør-Amerika er det særlig de økonomiske klasseforskjellene som har virket splittende. I noen land er klasseskillet forsterket av etniske motsetninger.

6: Kan demokrati innføres utenfra?

Etter den kalde krigen (fra ca. 1990) er det gjort flere forsøk på å innføre demokratisk styre gjennom internasjonale intervensjoner, særlig i Midtøsten, Afghanistan og Libya. Dette har vært mislykket. De amerikanske og internasjonale styrkene er blitt oppfattet som parter i en borgerkrigssituasjon. De har tatt parti for noen grupperinger i kamp mot andre, og de har ikke klart å dempe motsetningene mellom stridende parter. Utfallet av å styrte en autoritær hersker blir ikke uten videre et mer demokratisk regime. Resultatet kan også bli en ny borgerkrig der en relativt ordnet statsmakt blir erstattet av statssammenbrudd og anarki.

Foto: Creative Commons, CY BY 2.0

Parlamentet i London. Hvor mye betyr det som skjer i nasjonalforsamlingene, for samfunnsutviklingen?

Det finnes likevel historiske eksempler på at demokrati kan innføres utenfra. Dette ble gjort gjennom okkupasjon i Tyskland og Japan etter andre verdenskrig. Her lå forholdene bedre til rette enn i mange av landene i Midtøsten og Afrika i dag. Verken Japan eller Tyskland hadde opprivende etniske eller religiøse motsetninger. Tyskland hadde en demokratisk fortid og Japan en populær keiser som aksepterte okkupasjonsmakten. Begge hadde dessuten en velfungerende byråkratisk tradisjon.  Det styresettet som okkupasjonsmaktene påla de tapende partene, la også grunnlaget for rask gjenreisning og økonomisk vekst.

Dette er helt andre vilkår enn de som var til stede i konfliktområdene etter den kalde krigen.

Demokrati er krevende. Det stiller strenge krav til samarbeids- og kompromissvilje. Demokratisk stabilitet med rettighetsgarantier er begrenset til noen få titalls land. Det har tatt lang tid å utvikle grunnlaget for et slikt styresett, og det er ingen selvfølge at alle verdens stater gradvis blir mer demokratiske. Dessuten er det viktig ikke å ta demokrati for gitt; det må kontinuerlig vernes om og utøves aktivt. Demokrati forplikter.