Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk

Libya: vanskelige dilemmaer

Publisert: 10. apr. 2011

Opprørsbølgen i Midtøsten ruller videre. I Tunisia og Egypt har store omveltninger funnet sted med forholdsvis lite bruk av vold. Men ikke i Libya. Der står landet i brann, preget av en borgerkrig mellom Gaddafis regjeringsstyrker i vest og opprørsstyrker i øst. «Fem på tolv» – den 17. mars – bestemte FNs sikkerhetsråd seg for å gripe inn i konflikten, og 19. mars begynte vestlige fly å bombe. Da sto vi overfor en sannsynlig massakre på sivilbefolkningen i Benghazi og andre byer i øst. Det hadde diktatoren i ord og handling vist seg både villig og i stand til. Den erklærte målsettingen med Sikkerhetsrådets resolusjon 1973 var å beskytte sivilbefolkningen.

Valget i Sikkerhetsrådet var ikke enkelt. Det var et valg mellom en rekke kontroversielle handlingsalternativer hvor det minst dårlige alternativet vant fram– bruk av militær makt «for å beskytte sivile liv», blant annet ved en flyforbudssone. FN-paktens prinsipp om ikke-innblanding i indre anliggender ble satt til side. I stedet tok Sikkerhetsrådet «ansvar for å beskytte» – en ny norm som ble skrevet inn i erklæringen fra FN-toppmøtet høsten 2005. 

Denne utgaven av Hvor hender det? er satt sammen av to redigerte kommentarer av NUPI-direktør Jan Egeland som har stått på trykk i Aftenposten og en rekke spørsmål og svar fra et nettmøte på nettstedet Hvorhenderdet.nupi.no
 den 17. mars – altså før møtet i Sikkerhetsrådet samme kveld. Den ene kommentaren er skrevet om lag én uke før møtet, den andre om lag en uke etter. Vi har valgt denne publiseringen for å vise noen av de sentrale spørsmålene og vurderingene på den tiden da Sikkerhetsrådet vedtok resolusjon 1973.
 

2: Kommentar 11. mars: hvordan stanse Gaddafi?

Det er ikke så mye vi kan gjøre for tyrannenes ofre – derfor må vi gjøre det vi kan. FNs sikkerhetsråd har ofte sviktet de siste tiårene – fra Rwanda og Bosnia på 1990-tallet – til Irak og Sri Lanka i det siste tiåret. Stormaktene har feilet enten fordi de ikke vil enes om hvordan brutale despoter som Saddam Hussein skal konfronteres, fordi de er villige til å godta hva som helst fra regimer som kjemper mot «terrorister» – eller fordi de ikke vil bruke ressurser på å redde livet til borgere i andre stater.

Positivt unntak? Libya kan fortsatt bli et positivt unntak i og for internasjonal politikk. Sikkerhetsrådets medlemmer ble raskt enige om sanksjoner (resol. 1970) mot Muammar al-Gaddafi og hans krets: våpenboikott, beslagleggelse av finansielle verdier, reise- og visumforbud og «anmeldelse» til Den internasjonale straffedomstolen. Etterforskningen av Gaddafi som mulig krigsforbryter har allerede startet. EU skal utvide de økonomiske sanksjonene. Slik har man ikke vært i nærheten av å reagere mot generalene i Burma.

Problemet er at det tar tid før slike tiltak biter. Mye blod vil flyte mens regjeringslojale styrker bruker overlegen stridskraft mot sivile og opprørere. Derfor må en flyforbudssone og annen bruk av militærmakt mot Gaddafis soldater planlegges. Dilemmaene står imidlertid i kø:

  • De som kan gjennomføre en effektiv flyforbudssone er vestlige stater, som etter Irak, Afghanistan, Gaza – og våpensalg til nettopp Gaddafi – har minimal troverdighet som verdenspoliti i arabiske land.
  • Internasjonale militære sanksjoner er mest effektive mens de planlegges og kan skremme regimets støttespillere til faneflukt. Når aksjonen er i gang, kommer anklagene om sivile tap og økende krav om bakkeoperasjoner.
  • Den åpne diskusjonen om effektiviteten, legitimiteten og kostnadene ved flyforbud, våpenhjelp til opprørere og invasjon undergraver avskrekkingen. Når flere i Sikkerhetsrådet og NATO betviler enhver militæraksjon, har Gaddafis elitestyrker mindre grunn til å desertere.

3: Kommentar 2, 25. mars: de neste skritt i Libya

Massakre i Benghazi ble forhindret, og Gaddafis fly er knust. Nå må arabiske land bidra, afrikanerne mekle og opprørerne organisere seg. 

En vellykket Libya-aksjon kan bli et gjennombrudd for FNs evne til å videreutvikle folkeretten og forsvare grunnleggende menneskerettigheter i en verden i dramatisk endring. Men fallhøyden er svimlende. Gaddafis og Tripolis fall må ikke framstå som Vestens verk. Dersom NATOs muskler brukes mer aktivt enn FNs hjerner, vil det snarere bli vanskeligere enn lettere å gripe inn neste gang en tyrann sliper knivene.

Den vestlige verdens militærallianse, NATO, må ikke opptre som opprørernes luftvåpen etter at den beleirede byen Misrata er befridd. Bare en ny FN-resolusjon kan gi lovlig klarsignal for regimeskifte eller angrep på Gaddafis styrker der sivile ikke er under angrep.

Vellykket start. Dersom USA, Frankrike og Storbritannia ikke hadde angrepet og stanset de libyske regjeringsstyrkene den 17. mars, ville den neste ukens nyheter vist hvordan Gaddafis styrker hadde «gått gate for gate, hus for hus og rom for rom uten å vise nåde» i opprørsbyene, for å bruke diktatorens egne ord. Helgen 22.–24. mars tok opprørerne byer og oljeinstallasjoner på rekke og rad fra Ajdabiya i øst og fram til utkanten av Gaddafis fødeby Sirte i vest. Den FN-autoriserte internasjonale tvangsoperasjonen har så langt vært militært vellykket. Mange sivile liv er spart.

Likevel er det grunn til bekymring. Dersom tvangsoperasjonen fortsatt totalt domineres av vestlige land som USA, Frankrike og Storbritannia, vil en stillingskrig ved Tripoli med langvarige sanksjoner verken framstå som vellykket eller legitim utenfor EU og USA. Det var Den arabiske liga som først ba om et flyforbud den 12. mars og dermed banet vei for Sikkerhetsrådets vedtak (resolusjon 1973).

Dette skulle ikke bli nok et vestlig felttog i den muslimske verden. Likevel glimrer de store arabiske landene med sitt fravær – til tross for sine store og kostbare luftvåpen. Bare småstatene Qatar og Forente Emirater stiller med fly. Det må bli mer politisk kostbart å være for noe man ikke bidrar til. Stadig flere vil ønske å mistenkeliggjøre operasjonen i oljerike Libya dersom ikke-vestlige land fortsatt blir sittende på gjerdet.

Diplomatiets fase. Høyteknologisk luftkrig er lettere å utføre og vekker mer offentlig oppmerksomhet enn politisk mekling og forsoning. Letter et norsk fly fra Kreta, får det mer nyhetsdekning enn afrikanske statssjefer som vil mekle fred, men ikke får fly inn i Libya.

Flere elementer i vedtaket. Beskyttelsen av sivile er bare en del av Sikkerhetsrådets resolusjon 1973. Like viktig er Rådets vedtak om å søke våpenhvile, fredsmekling og en politisk løsning. Dette innebærer at afrikanske, arabiske og vestlige diplomater må utvise like stor initiativkraft som NATOs generaler og piloter. På et toppmøte i Addis Abeba lørdag 22. mars ble representanter fra Den afrikanske union, FN, landene i Sikkerhetsrådet, EU og Den arabiske liga enige om rammene for en politisk løsning: våpenhvile og forhandlinger mellom Gaddafis regime og opprørerne om en overgangsperiode som kan lede fram til valg til demokratiske institusjoner.

Det er også en forutsetning for å lykkes at opprørerne blir bedre organisert. Med stort mot og entusiasme erobrer og taper utrente og udisiplinerte militsgrupper den ene byen etter den andre, men fortsatt står opprørerne uten et samlet lederskap og et politisk program. De må framstå som et troverdig alternativ til Gaddafis regime og ikke som en trussel mot de grupper og stammer som ikke har tatt del i opprøret.

Nest etter en blodig seier for Gaddafi er en langvarig stillingskrig mellom øst og vest det verst tenkelige scenario for Libya, så vel som for de landene som deltar i den militære operasjonen. En borgerkrig i et delt land vil medføre et økonomisk og sosialt sammenbrudd og enorme sivile lidelser på begge sider av frontlinjene. Derfor må nå diplomatiet ta over etter at luftmakten har gjort sitt.

4: Resten: fra nettmøte 17. mars - før vedtaket i Sikkerhetsrådet

Spm:Hvilke reaksjoner kan opprørerne vente seg dersom Gaddafi tar tilbake kontrollen i Libya? Gaddafi-regimet har alltid vært ekstremt brutalt. Opposisjonelle har blitt henrettet på TV for å avskrekke andre innbyggere. Hundrevis av fanger er drept i fengslene, og tusener er torturert. Vi kan forvente oss en blodig hevn fra Gaddafi, dessverre, dersom han skulle seire og ta opprørernes hovedstad, Benghazi.

Spm: Hva er det beste verdenssamfunnet kan gjøre for Libya nå (17. mars), og hvorfor? På FN-toppmøtet i 2005 ble prinsippet om ansvar for å beskytte vedtatt da 190 land sverget at «... vi er villige til å handle kollektivt, på en rask og kraftfull måte, … dersom fredelige midler ikke er tilstrekkelige og nasjonale myndigheter klart svikter i å beskytte sin befolkning fra

  • folkemord,
  • krigsforbrytelser,
  • etnisk rensing, og
  • forbrytelser mot menneskeheten».

Klarere kan det ikke sies. Regjeringssjefer fra USA til Norge og fra Russland til Kina har en forpliktelse til å beskytte sivile i Libya. Sikkerhetsrådet ble raskt enige om sanksjoner (Sikkerhetsrådet, resolusjon 1970 fra 26. feb. 2011), mot Gaddafi og hans krets.

Problemet er at det tar tid før slike tiltak biter. Mye blod vil flyte mens regjeringslojale styrker bruker overlegen stridskraft mot sivile og opprørere. Derfor burde det internasjonale samfunnet vedta en flyforbudssone og true Gaddafi med annen bruk av militærmakt, selv om truslene ikke nødvendigvis settes ut i livet.

Spm: Hvordan kan vi legge til rette for at også Russland og Kina oppfatter Gaddafis handlinger som ikke-legitime, slik at resolusjonsforslag ikke blir forkastet i Sikkerhetsrådet? I 2011 har våre ledere ikke lov til å være tilskuere til at sivile slaktes ned for fote. Presset mot Gaddafi burde blitt trappet opp allerede i februar. Sikkerhetsrådet burde forlengst ha autorisert iverksettelse av et flyforbud og en marineblokade. Bare FN kan gi den nødvendige myndighet.

Våre vestlige politikeres kreativitet må utfordres: De må snakke mindre offentlig, og de må handle med og gjennom Den arabiske liga og Den afrikanske union. Allerede den 2. mars erklærte Amre Moussa (leder) at «Den arabiske liga ikke vil stå med bundne hender mens det libyske broderfolkets blod flyter». En arabisk-vestlig aksjon med FN-mandat ville være en diplomatisk triumf.

Spm: Gaddafi har fortsatt en viss støtte. Vet vi hvem som har desertert? Hvordan er styrkeforholdet mellom partene? Gaddafi og hans sønner har lenge bygd opp sine egne lojale elitestyrker som de bruker i tillegg til mer eller mindre medgjørlige hær- og luftstyrker. Mange offiserer og soldater deserterte da det så ut til at opprørerne ville vinne. Fraværet av en troverdig trussel har siden gjort at mange har kommet ned fra gjerdet – på den gale siden. Gaddafi bruker også afrikanske leiesoldater. Vi vet for lite om hvordan etniske og kulturelle motsetninger er brukt og misbrukt.

Internasjonale militære sanksjoner er mest effektive mens de planlegges og kan skremme regimets støttespillere til faneflukt. Når aksjonen er i gang, kommer anklager om sivile tap og økende krav om bakkeoperasjoner.

Den åpne, vestlige diskusjonen om effektiviteten, legitimiteten og kostnadene ved flyforbud, våpenhjelp til opprørere og invasjon undergraver avskrekkingen. Når flere i Sikkerhetsrådet og NATO betviler at militære aksjoner vil kunne settes ut i livet, har Gaddafis elitestyrker mindre grunn til å desertere.

5: Norge – hjelp til Libya?

Spm: Bør Norge sende inn styrker for å drepe Gaddafi? Hvordan kan Norge bidra uten å måtte sende soldater til Libya? Verken Norge eller noen av våre allierte land har etter den kalde krigen hatt en politikk som tillater drap på ledere i land vi ikke er i krig med.

Vi bør oppfordre arabiske land med hjelp fra andre FN-medlemmer til å bruke alle nødvendige midler for å stanse Gaddafis overgrep. Vi bør be Den arabiske liga og Den afrikanske union om å ta en lederrolle for å tvinge Gaddafi til å stanse overgrepene og forhandle med opprørerne.

Spm: Har Norge hatt forbindelse med Gaddafi i form av handel, økonomi eller støtte, før opprøret i Libya tok til? Hvordan vil dette påvirke Norge på disse områdene? Svar: Norge har omfattende investeringer i Libyas olje og gass bl. a. gjennom Statoil. Mange synes nok det er litt pinlig at det ble argumentert for ambassade i Tripoli for ikke lenge siden. Nå vil Norge lojalt følge opp FNs straffetiltak.

Spm: Vil det hjelpe nå å innføre allsidig boikott av Libya? Vil Gaddafi tenke så langsiktig at dette vil hindre hans handlinger? En god serie av boikott-tiltak er allerede vedtatt, men det forhindrer ikke Gaddafi i å angripe sivile og bryte menneskerettighetene. På sikt vil det forhåpentligvis bidra til forhandlinger om en overgang til et demokratisk system. En full økonomisk boikott av hele Libya vil neppe bli innført. En slik vil ramme folk flest hardere enn den privilegerte Gaddafi-familien. (jf. Irak-boikotten på 1990-tallet)

6: Vesten og Libya

Kan Libya bli et nytt «Afghanistan» om Vesten blander seg og hjelper til? Dersom vestlige land med USA i spissen gikk inn med bakkestyrker, ville det kanskje bli en ny «Afghanistankrig». Men det vil ikke skje. USAs forsvarsminister Gates sa nylig til amerikanske kadetter at «de som vil ha USA inn på bakken i en ny krig i Midtøsten, bør få hodet sitt undersøkt».

Hvem er opprørerne? Vil de fleste av dem ha hjelp i form av militære styrker fra Vesten, eller vil de føre revolusjonen alene? Gaddafi har slått så hardt ned på all opposisjon i sitt diktatur at det ikke er noen framstående opposisjonsledere eller politiske grupperinger som framstår med helhetlige alternativer. Motstanderne er fra alle lag av folket og fra både religiøse og sekulære krefter som har én ting felles: motstand mot diktatoren.

Gjorde Vesten feil da vi tok Gaddafi inn i varmen igjen pga. krigen mot terror? Er det mulig å sende soldater inn i Libya, og hvilke soldater bør vi sende inn? Ja, vestlige land skulle ikke gått politisk og økonomisk til sengs med Gaddafi bare fordi han gikk fra å fremme terror til å samarbeide i «krigen mot terror». At det er vestlige våpen Gaddafi bruker mot sivile, forteller det meste. Jeg tror ikke vestlige land bør sende soldater inn på bakken. Men vi kan bidra til et arabisk-vestlig flyforbud og marineblokade etter klarsignal fra Sikkerhetsrådet.

Er det mulig å stille Gaddafi for en internasjonal domstol? Er det mulig å sende elitesoldater for å pågripe Gaddafi? Den internasjonale straffedomstolen i Haag, ICC, er i gang, men det fordrer at Gaddafi blir overlevert eller tatt. Det er ikke lett å ta en diktator som omgir seg med tusener av lojale elitesoldater. Vestlige land bør i alle fall ikke forsøke. Da vil Gaddafi lett framstille seg som en tapper forsvarer av arabisk ære mot supermakten USA. Kanskje vil arabiske land med sine nye regimer og sammen med andre arabiske land kunne ta Gaddafi dersom Den internasjonale straffedomstolen utsteder en arrestordre.

7: Ansvar for å beskytte – «R2P»

Den folkerettslige grensen for når det internasjonale samfunnet har anledning til å intervenere er uklar. Har den tilslutningen som FN-toppmøtet i 2005 gjorde til «The Responsibility to Protect» (R2P), noen direkte eller indirekte betydning for denne grensedragingen? FNs sikkerhetsråd har ofte sviktet de siste tiårene – fra Rwanda og Bosnia på 1990-tallet – til Irak og Sri Lanka i det siste tiåret. Stormaktene har feilet enten fordi de ikke vil enes om hvordan brutale despoter som Saddam Hussein skal konfronteres, fordi de er villige til å godta hva som helst fra regimer som kjemper mot «terrorister» – eller fordi de ikke vil bruke ressurser på å redde menneskeliv som ikke tilhører deres egne borgere.

Dette endret seg da «forpliktelsen til å beskytte» ble vedtatt i 2005: Nå skal Sikkerhetsrådet i prinsippet reagere kollektivt og «på en rask og kraftfull måte, … dersom fredelige midler ikke er tilstrekkelige og nasjonale myndigheter klart svikter i å beskytte sin befolkning fra folkemord, krigsforbrytelser, etnisk rensning, og forbrytelser mot menneskeheten».