Foto: J. David Ake/AFP/NTB Scanpix

Norge har hatt store roller i flere internasjonale fredsprosesser, deriblant Oslo-avtalen mellom Israel og PLO. USAs president Bill Clinton står her mellom Israels statsminister Yitzahk Rabin og PLO-leder Yasser Arafat etter at avtalen ble signert 13. september 1993 foran Det hvite hus i Washington D.C. 

Kan Norge skape fred?

Publisert: 03. Sep 2018

Norge har i en årrekke profilert seg som fredsnasjon og lanserte i år sitt kandidatur til en plass i FNs sikkerhetsråd. Men hvor viktig er egentlig norsk fredsarbeid og hva er Norges begrensinger og styrker som fredsmegler? 

  • Hvorfor er det vanskelig å skape fred?
  • Hvorfor vil Norge bidra som fredsmegler?
  • Hvilke fredsprosesser har Norge bidratt til?
  • Spiller Norge noen rolle i den store sammenhengen?

Diplomatiet er i en «eksistensiell krise», ble det hevdet på Oslo Forum 2018, en høynivåkonferanse arrangert av Utenriksdepartement i samarbeid med Centre for Humanitarian Dialogue. At FN-sjef Antonio Guterres, høyprofilerte fredsmeglere og statsledere var samlet på norsk jord for å diskutere fredsmegling, var ikke tilfeldig. Norge har lenge hatt et selvbilde som en fredsnasjon, noe som er tett knyttet opp til vår identitet og selvforståelse – det er og har vært forventet at Norge skal spille en rolle i konfliktløsning i verden.

Mens vi tidligere har sett på noen av de mange utfordringene etter krig, skal vi denne gangen se på hvordan kriger slutter og hvorfor dette kan være så vanskelig. Vi skal også se på noen av de norske bidragene til konfliktløsning i verden.

Les: Norge – en fredsnasjon?
Les også: Utfordringar etter krig

2: Hvorfor er det vanskelig å skape fred?

Det er en klisjé at det er mye enklere å starte en krig enn å avslutte den. Likevel kan akkurat dette være et bra utgangspunkt for å forstå utfordringene med å skape fred.

Det skal i utgangspunktet ikke så mye til for at en krig skal bryte ut. Dersom et land eller voldelig gruppe angriper en annen, vil sannsynligvis den andre forsvare seg. Slik sett er det første skuddet eller angrepet en avgjørelse en gruppe kan ta på egenhånd. En kan si det er en unilateral avgjørelse. Det å skape fred, derimot, å bli enige med motstanderen om å legge ned våpnene og løse underliggende uenigheter, er en bilateral avgjørelse. Partene må bli enige.

Det er flere grunner til at det å bli enige om å legge ned våpen er vanskelig:

  • Tro på militær seier: At partene ikke nødvendigvis ønsker det. Dette kan være fordi de tror de kan vinne militært og at en da ikke trenger å inngå kompromiss.
  • Mangel på tillit: At de ikke tror motparten ønsker å legge ned sine våpen, eller fordi de ikke stoler på at motparten faktisk vil holde løftet sitt.
  • Indre splid: Dersom bare deler av gruppen er motivert til å forhandle fram en løsning, kan man risikere at gruppene splittes og at utfordringene med å finne en fredelig løsning blir enda vanskeligere.
  • Egen vinning: At viktige aktører og personer tjener på at krigen fortsetter. Handel av ulovlige varer, som for eksempel narkotika, er relativt sett enklere å tjene penger på i en kaotisk situasjon der ingen håndhever loven.
  • Dype sår: At krigen i seg selv skaper så mye splid og hevnlyst at en ikke engang vurderer å snakke med motparten.
  • Høy kompleksitet: Det er mange aktører, både internasjonale og nasjonale, i tillegg til mange ulike interesser.

3: Hvorfor har det blitt vanskeligere de siste årene?

Krisen som det hevdes at diplomatiet står overfor, sikter til et synkende antall fredsavtaler. Tallet på fredsavtaler har gått kraftig ned de siste årene sammenliknet med de to tiårene etter den kalde krigens slutt. 

Hvorfor? Det er mange faktorer som spiller inn og mange måter å forklare dem på. Her går vi inn på fire av dem.

Foto: Enrico Strocchi/Creative commons/CC BY-SA 2.0

Det er blitt inngått færre fredsavtaler de siste årene enn tidligere. Norge har likevel bidratt i flere, noen med hell, andre uten hell.

For det første har ulike stormaktsinteresser de siste årene bidratt til å gjøre fredsmegling vanskeligere igjen, slik det også var under den kalde krigen. Slutten på konflikten mellom USA og Sovjetunionen gjorde fredsmegling enklere, og på 1990-tallet var det flere meglingsforsøk i verden enn under hele den kalde krigen til sammen. Men i dag ser vi igjen tendensene fra den kalde krigen, der anstrengte forhold og ofte motstridende interesser mellom stormakter som USA, Russland, Kina og Midtøstens stormakter Iran og Saudi-Arabia gjør det enda mer komplisert å forhandle.

Dette bringer oss over på den andre faktoren som gjør fredsavtaler vanskelig, nemlig antall aktører. De kjempende parter og deres støttespillere ønsker ulike ting, og det er vanskelig å finne et midtpunkt alle kan være enige i. Konfliktene i Syria, Ukraina og Jemen er noen eksempler. Her vil man ikke kunne løse konflikten ved å inngå fred med én gruppe, og å inkludere alle på en gang med sine ulike interesser kan gjøre en fredsavtale uoppnåelig.

For det tredje mener noen at nedgangen i antall fredsavtaler henger sammen med at de avtalene som blir inngått i dag, er grundigere og av bedre kvalitet enn tidligere. Fredsavtaler inngått på 1990 og 2000-tallet var ofte improviserte, korte, lite holdbare og kunne holde kimen til fortsatt splid i seg. Mange av landene som hadde flere fredsavtaler, er fremdeles ikke fredelige, som for eksempel Den demokratiske republikken Kongo.

For det fjerde kan også måten man omtaler partene i en konflikt spille inn i nedgangen i antallet fredsavtaler. Etter angrepene på USA 11. september 2001 og den påfølgende «krigen mot terror», har stempelet «terrorist» i økende grad blitt brukt om væpnede aktører, som tidligere ble ansett for å ha legitime politiske krav. Å benekte at en gruppe har politiske målsetninger, øker ofte avstanden mellom partene og fredsforhandlinger blir vanskeligere å få til. Terrorist-stempelet ble vanligere allerede på 2000-tallet, men har også blitt hyppig brukt på 2010-tallet.

4: Hvorfor er Norge attraktiv?

En av grunnene til at Norge spiller og har spilt en viktig rolle som fredsmegler, er nettopp viljen til å snakke med alle parter. Men det er visse åpenbare begrensninger for norsk fredsinitiativ. En stormakt som USA kan true med militær inngripen eller militært støtte en av partene. Norge derimot, som ikke er en stor militærmakt, kan i liten grad bruke militære krefter eller trusler for å få parter til forhandlingsbordet.  

Nettopp dette er likevel en av Norges attraktive sider som fredsmekler. Fordi Norge ikke har stormaktsinteresser, og i tillegg ikke er med i EU, blir en ansett som en mer nøytral aktør. Norge er også anerkjent for å være troverdig og diskret og kan dessuten bidra med kombinasjonen diplomatisk ekspertise, ressurser til gjennomføring av fredsprosesser samt et langsiktig engasjement – uavhengig av regjeringsskifter. At utenrikspolitikken ikke endrer seg i noen særlig grad fra en regjering til en annen, er et viktig særtrekk som bygger opp under forutsigbarheten til Norge. Til slutt, selv om Norge ikke kan bruke militærmakt som pressmiddel, kan bistandsmidler og investeringer spille en rolle. Problemet er bare at slike «gulrøtter» ofte er mindre effektive militære «pisker».

I en oversikt viser regjeringen til ti pågående fredsengasjement, inkludert i Filippinene, Afghanistan, Somalia og Sudan/Sør-Sudan. Listen er derimot ikke komplett. Som utenriksminister Ine Eriksen Søreider sier: «Vi er samtidig involvert i en lang rekke «stille» prosesser som krever skjerming.» Disse prosessene krever skjerming fordi partene i hemmelighold kan snakke friere med hverandre.

 

5: Norske fredsbidrag

Norge har vært med i flere kjente fredsprosesser. I noen har det gått bedre (for eksempel i Colombia), i andre har det gått verre (for eksempel Sri Lanka). Når vi går gjennom noen av disse, er det viktig å huske at vi fokuserer nettopp på Norge og Norges innsats i de forskjellige fredsprosessene. Andre parters skildring av disse prosessene vil kanskje ikke nevne Norge i det hele tatt. Det betyr ikke at Norges rolle var uviktig, men at små tredjeparter som regel spiller en begrenset rolle.

Den kanskje mest kjente fredsprosessen Norge har bidratt til, er Oslo-prosessen, som ledet fram til Oslo-avtalen. Dette var en hemmelig forhandling mellom Israelske diplomater og Den palestinske frigjøringsorganisasjonen (PLO), og norske diplomater spilte en svært sentral rolle i å få i gang forhandlingene. Initiativet hadde sterk støtte fra utenriksministeren og ble utført av utvalgte og iherdige diplomater og støttespillere. Avtalen er blitt kritisert for å være for lite konkret, og at Israel, den sterke part i konflikten, fikk mye spillerom sammenlignet med palestinerne. Norge skal ha hatt en manglende evne til å presse partene til en løsning, og avtalen som ble signert i september 1993 utenfor Det hvite hus i Washington D.C., kan heller forstås som en for-avtale enn en fredsavtale. Ingen sentrale uenigheter ble løst, og dessverre lykkes heller ikke oppfølgingsforhandlingene i årene etter.

I Guatemala kjempet en rekke geriljagrupper mot staten i flere tiår, med hundretusener av døde og mange flere internt fordrevne. Det norske fredsengasjementet startet med en representant fra Kirkens Nødhjelp med lang erfaring i landet, Petter Skauen. Han og samarbeidspartnere involverte tidlig den norske regjeringen og fikk partene til Oslo i 1990 for å diskutere hvordan en fredsprosess kunne se ut. Etter hvert som prosessen skred framover overtok FN den viktigste meglerrollen, og i 1996 signerte partene den endelige fredsavtalen. Tjue år etter avtalen er imidlertid Guatemala fortsatt ett av verdens mest voldelige land. Selv om mange av sakene avtalen tar opp, fremdeles ikke er løst, for eksempel spørsmål om sosial-økonomisk ulikhet, fordeling av jord og menneskerettigheter, sørget den for å avslutte den væpnede konflikten mellom partene.

Norges bidrag til fredsprosessen på Sri Lanka begynte i 2000 da regjeringen i landet engasjerte Norge som megler. Tross en våpenhvileavtale to år senere, møtte prosessen store utfordringer i årene framover. Spesielt vanskelig ble det etter valget av en president i 2006 som ikke ønsket å bygge videre på Norges fredsengasjement og som heller bidro til å øke distansen mellom staten og motparten, De tamilske tigrene. I 2009 sluttet konflikten da regjeringen nedkjempet opprørene militært ­– ikke gjennom forhandlinger. Som en liten aktør var ikke Norge i posisjon til alene å avverge denne nedsablingen, men har blitt kritisert for ikke å ha trukket seg ut av prosessen tidligere. I dag er det ikke væpnet konflikt på Sri Lanka, men freden er bygget på den ene partens betingelser, og den underliggende konflikten ulmer fortsatt.

Det nyeste og kanskje beste eksemplet på norsk fredsarbeid, er Colombia. I Colombia var Norges viktigste bidrag til fredsprosessen å skape tillit til prosessen hos colombianske myndigheter og opprørsgruppen FARC. I forhandlingene bidro tålmodige diplomater fra Utenriksdepartementet til selve gjennomføringen. Norge bidro også økonomisk og sikret internasjonal anerkjennelse. Fredsforhandlingene i Colombia begynte i 2012, etter to år med hemmelige samtaler. En endelig avtale ble underskrevet i november 2016, samme år som president Juan Manuel Santos fikk Nobels fredspris. Fredsavtalen er lang og detaljert, men likefult kontroversiell. Noen spørsmål colombianere fremdeles er uenige om, er hvordan FARC-ledere skal straffes og hvordan de skal få delta i politikken. Presidentvalget i juni 2018 viste hvor splittet Colombia fremdeles er i disse spørsmålene.



6: Opp til aktørene

Selv om antall fredsavtaler ser ut til å falle, har det vært mange fredsprosesser i verden de tre tiårene siden avslutningen av den kalde krigen. I slike prosesser kan tredjeparter som Norge spille en betydningsfull rolle. I Colombia, for eksempel, bidro Norge til fredsforhandlinger der partene selv tok initiativet til og dro prosessen fremover.

Tilsammen har Norge spilt en rolle i flere titalls fredsprosesser de siste tiårene, og i noen av disse en svært viktig rolle. Som fredsprosesser flest har noen feilet, noen stagnert, og andre har nådd den viktige milepælen en fredsavtale er.

Norge lanserte i sommer offisielt sitt kandidatur til en plass i FNs sikkerhetsråd for perioden 2021-2022. En plass i Sikkerhetsrådet kan gi Norge en viktig stemme i spørsmål om internasjonal fred og sikkerhet. For å få en plass, må Norge få nok stemmer i FNs generalforsamling, der alle lands stemmer betyr like mye – om det er giganter som USA eller småstater som Liechtenstein. For å overbevise de andre FN-landene, argumenterer Norge blant annet at erfaringer fra fredsprosesser som den i Colombia kan være nyttig for sikkerhetsrådet.

Les også:3 grunner til at Norge bør med i FNs sikkerhetsråd

Samtidig som fredsengasjementet kan bidra til Norges kandidatur, kan også en eventuell plass styrke norsk fredsarbeid. En vil for eksempel ha tettere kontakt med viktige aktører og kunne påvirke innholdet i resolusjoner. Dette innholdet kan igjen ha praktisk betydning for fred- og forsoningsarbeid i land i konflikt.

For Norge kan dette ha en selvforsterkende effekt og «fredsnasjonen Norge» kan bli en enda viktigere aktør i fredsprosesser i framtiden. Likevel kan ikke Norge løse den eksistensielle krisen for diplomatiet alene. Mange stormakter og interesser spiller langt viktigere roller. Dette gjelder også i hver enkelt konflikt. Til syvende og sist er det tross alt de væpnede aktørenes egen vilje til fred og forsoning som betyr mest.