Kilde: Trond Sandnes/Folkebladet

Er korrupsjon forklaringa på at nokre land er fattige?

Korrupsjon: Den store syndebukken?

Publisert: 17. Sep 2018

Korrupsjon blir kalla eit globalt vonde. Innbyggjarar blir frårøva retten til like tilbod og tenester, og bistandsmidlar kjem ikkje fram der det er behov for dei. Men kva meiner vi eigentleg med korrupsjon? Og er korrupsjon forklaringa på at nokre land er fattige?

  • Kva er eigentleg korrupsjon?
  • I kva ulike former finst det?
  • Er det mogeleg å måle korrupsjon?
  • Er korrupsjon berre ei forbanning for utviklingsland?

Kvart år reknar vi med at billionar av dollar blir unndradd som følgje av korrupsjon på verdsbasis. Ifølgje FN-sambandet og OECD går omkring fem prosent av verda sin samla BNP til smørjingar og korrupsjon.

«Korrupsjon skader samfunnsliv og økonomisk utvikling og er eit av dei største utviklingshindera for fattige land», skriv Utanriksdepartementet på heimesidene sine. Det er spesielt i norsk utviklingspolitikk at korrupsjon får mykje merksemd, og derfor er korrupsjonsnedkjemping eitt av fire tverrgåande omsyn når Noreg deler ut bistandsmidlar. Sidan utviklingshjelp i seg sjølv kan vere ei kjelde til korrupsjon, inneber dette at risikoen for korrupsjon alltid må vurderast ved prosjekt og aktivitetar som er finansiert av Noreg. Å unngå korrupsjon i mottakarland, har likevel vist seg å vere vanskeleg, og Noregs arbeid med antikorrupsjon i andre land har fått strykkarakter av Riksrevisjonen.

Kampen mot korrupsjon er ikkje berre eit tverrgåande fokus for den norske stat. Den ragar også høgt på den globale agendaen over problem vi ønskjer å takle for å sikre utvikling og velferd. Fordi konsekvensane av korrupsjon blir sett på som svært alvorlege, har FN inkludert antikorrupsjon som eit delmål i berekraftsmåla.

2: Ein global kamp mot korrupsjon

Korrupsjon tek ulike former både innan politikk og økonomi, også i det globale Nord. Vi høyrer om valkampfinansiering, favorisering av personar til offentlege stillingar, gåver og reiser til offentlege tenestemenn, tvilsame eksterne forretningssamarbeid og om pengar som forsvinn til skatteparadis. Ofte blir ikkje dette omtalt direkte som korrupsjon her heime, men det dreiar seg om mange av dei same handlingane som herjar i utviklingsland.

På ei anna side ser vi ofte at implikasjonane av korrupsjon stikk djupare i utviklingsland på grunn av knappare ressursar. Korrupsjon oppretthald svake institusjonar, fører til låg tillit til myndigheitene og florerer gjerne der det er lågt rettsvern. I tillegg til at dette er svært uheldig i statsbyggingsprosessar, fører det ofte til at utanlandske investorar snur i døra. Korrupsjon innan offentlege investeringar og infrastruktur har også vist seg å vere livsfarlege. Vi har blant anna sett at bygningar ikkje held forskriftsmessig stand og kollapsar fordi fysiske eller finansielle midlar har forsvunne på vegen.

Noreg har ei av dei strengaste lovgivingane mot korrupsjon i verda og har nulltoleranse for dette i bistandssamanheng. Dette betyr i praksis at Noreg stoppar bistandsmidlar og krev rettslege skritt dersom korrupsjon blir oppdaga blant norske prosjekt i mottakarland. Men sjølv om ikkje alle land følgjer same strenge modell som Noreg, er det ei slags internasjonal semje om at korrupsjonen ofte er høg i låginntektsland – noko som er svært kostbart. I Afghanistan har man funnet ut at enorme summer av amerikansk bistand som skulle bygge opp landet, har hamna i lommene til enkeltmenneske. Ei amerikansk rapport har avdekka at dei ulike bidraga som har blitt gitt utan tilstrekkeleg kontroll, har bidratt til systemisk korrupsjon. I Afghanistan har også Noreg vært en vesentleg bidragsytar. 



3: Korrupsjon, kva inneber det?

Transparency International omtaler korrupsjon som «misbruk av makt i overordna stillingar for personleg gevinst». Denne definisjonen omfattar både privat og offentleg sektor. Samtidig inkluderer den uetiske handlingar som er klart ulovlege ifølgje lokal lov.

Korrupsjon blir omtala i tallause samanhengar, men ein går sjeldan djupt inn i kva det eigentleg inneber og korleis det har ein direkte samanheng med låg utvikling. Dersom antikorrupsjon berre blir brukt som eit moteord i bistandssamanhengar, og vi unngår å forstå korleis praksisen artar seg i det aktuelle samfunnet, har det lite for seg. Det er heller viktig å vere klart over at korrupsjon kan finnast i mange ulike former både innanfor og utanfor definisjonen over. Enkelt forstått, kan ein skilje mellom tre ulike nivå:

  • Tilfeldig: For eksempel når den blir utført av individuelle offentlege tenestemenn.
  • Institusjonell: Når det dreiar seg om gjennomgåande korrupsjon innanfor eit spesifikt departement eller ein institusjon.
  • Systemisk: Når korrupsjon har blitt ei samfunnsnorm og blir akseptert som eit legitimt middel i kvardagen. Det kan vere snakk om heile system og prosessar som blir utnytta av korrupte tenestefolk eller grupper, noko som gjer at det finst få andre alternativ enn å godta praksisen.

I tillegg kan ein skilje mellom gradar av korrupsjon:

  • Småskalakorrupsjon: Lågare sum eller mindre alvorlege hendingar der tenestemenn misbruker makta si, aksepterer gåver osv.
  • Grov korrupsjon: Meir alvorlege hendingar, som større summar under bordet, alvorlege smørjingar og utbetalingar som kan sporast til firma eller personar på toppnivå.

Ein kan også dele opp etter direkte og indirekte korrupsjon. Fyrstnemnde inneber at korrupsjon kan gi direkte og umiddelbare fordelar etter handlingar, som smørjing eller utnytting av offisiell informasjon. Sistnemnde handlar om at  korrupsjon kan skje indirekte, ved lyfter om (urimeleg) tilsetjing eller forfremming, varer og tenester til reduserte prisar eller ved å sikre kontraktar til bestemde selskap.

4: Når korrupsjon blir kultur

Mykje som også blir rekna som korrupsjon, fell innanfor ei slags gråsone. Døme er vennetenester, nepotisme, underslag, avtaleprisar eller smørjing.

Poenget er at det finst mange definisjonar av korrupsjon, og korrupsjon kan forståast forskjellig frå land til land. Det vi forstår som korrupsjon i Noreg, treng ikkje nødvendigvis å vere ulovleg eller forstått som urimeleg andre stader. Derfor blir vi ofte fanga i uklare grenser mellom sosiale normer, kulturelle forventingar og offisielle lover. I Norden har vi eit system som baserer seg på tillit til og respekt for regelverket. Folk betaler stort sett skattane sine og myndigheitene overtek mesteparten av ansvaret for helse, utdanning, trygd og pensjon. Til kontrast, er offentlege styresmakter i mange utviklingsland mindre ansvarlege for utfordringane og behova til enkeltmenneska. Når dei få skattepengane som kjem inn, hamnar i hendene til grådige leiarar eller byråkratar, er det forståeleg at mistillit blir spreidd. Dersom myndigheitene ikkje evnar å levere det dei skal, kan dette føre til at innbyggjarane skaffar varer og tenester på alternative og illegale måtar.  Eit eksempel kan vere smørjing av helsepersonell fordi myndigheitene ikkje klarer å overhalde pliktene sine til universell helseteneste.

Foto: AMISOM Public Information Follow/CC0 1.0 Universal

Somalia er landet med mest korrupsjon, ifølge Transparancy Internationals indeks fra 2017.  

Korrupsjon blir fort ei overordna forklaring for kvifor ting ikkje fungerer. Det er ingen tvil om at utbreidd korrupsjon kan vere svært øydeleggjande, men det er og blir feil å svartmåle korrupsjon som forklaringa på alt som går galt innan utviklingsarbeid. Uformelle «ekstrakostnader» på varer eller tenester kan også sikre at fattige tener noko frå dei rike, og på denne måten fungere som ein indirekte skatt. Mange stader er denne forventa og heilt tydeleg.  Korrupsjon har også klart å skape effektivitet i enkelte byråkrati. Sett på spissen har vi sett at offentlege system som fungerer dårleg frå før, kan dra nytte av illegale lokkemiddel for å skape fortgang i prosessar. Enkelte system er lite fleksible og prega av forseinkingar og ineffektivitet. I den samanhengen kan innbyggjarar og selskap bli nøydde til å «olje maskineriet» ved hjelp av såkalla «speed money». Dette for å motivere offentlege tenestemenn til å jobbe betre og raskare når staten elles leverer tenester av dårleg kvalitet. Den andre sida av mynten er likevel at byråkratar med vilje kan sørgje for at behandling går tregt for å få smørjingar. Dette har eksempelvis blitt påvist i tidlegare studiar av India, der offentlege tenestemenn kastar «sand i hjula» dersom dei ikkje mottek tilstrekkeleg betaling under bordet.

Når korrupsjon opptrer i skjeringspunktet mellom offentleg og sosial sfære, blir den altså vanskeleg å peike på. Ofte seier ein at korrupsjon er fråværet av tillit eller eit brot på tilliten, men også denne definisjonen kjem til kort i dei områda der korrupsjon er utbreidd og nærmast forventa. Kan vi konstatere at det finst mindre tillit og større uvisse i gjennomkorrupte samfunn? Paradoksalt nok kan djupt korrupte regime faktisk vere baserte på ein slags gjensidig tillit, nett fordi enkeltmenneske er heilt avhengige av å stole på kvarandre for å kunne oppretthalde forretningsforhold eller utveksle tenester.

5: Kan vi måle korrupsjon?

Brot på korrupsjonslover kan ofte bli ei tolkingssak. Derfor har det vore vanskeleg å utvikle tiltak. Ikkje minst har det vore utfordrande å måle omfanget, fordi korrupsjon i prinsippet er hemmeleg.  Men det blir gjort forsøk. Transparency Internationals korrupsjonsindeks er ei av dei mest kjende oversiktene vi har over korrupsjon i offentleg sektor på verdsbasis. Kvart år blir 180 land rangerte etter korleis akademikarar, næringslivsaktørar og analytikarar oppfattar mengda av korrupsjon. I 2017 følgde Noreg etter New Zealand og Danmark som beste land, på ein delt tredjeplass med Finland og Sveits. Ingen land blir rekna som heilt reine.



Men disse oversiktene er mangelfulle fordi dei byggjer på korleis utbreiinga av korrupsjon blir oppfatta. Dette kan forvekslast med faktum. Ei slik subjektiv oppfatning kan variere frå land til land, og aktørane si forståing kan påverke om dei vurderer situasjonar som lovlege eller ulovlege. Korrupsjonsindeksen må altså lesast med varsemd fordi den ikkje forheld seg til eit faktisk mål for korrupsjon.

Det er fleire årsaker til at korrupsjon er vanskeleg å spore. På ei side følgjer det i mange land ein stor risiko med å rapportere om korrupsjon. Dette har vi sett gjennom at journalistar, vaktbikkjer som skal rapportere om offentleg misleghald, blir forfølgt og drepe. Dette skjer spesielt i land der rettsvernet er låg og kriminaliteten høg.

Det er også vanskeleg å få oversikt over den totale korrupsjonen på bistandsfeltet. I mange utviklingsprosjekt fører nulltoleranse til at bistandsprogram blir lagde ned. Fleire bistandsarbeidarar har derfor unngått å rapportere brot på retningslinjer om antikorrupsjon. Problemstillinga dei står overfor, er at prosjektet blir avbrote og at mottakaren lir ein enda større naud enn det korrupsjonen i seg sjølv har ført til. Desse eksempla illustrerer at det vil vere umogeleg å få ei fullstendig oversikt over utbreiinga av korrupsjon, samtidig som det er knytt mange etiske dilemma til problemet.



6: Ein sjukdom eller eit symptom?

Sjølv om det er eit alvorleg problem, er det viktig å vere merksam på at korrupsjon ikkje alltid kan vere forklaringa på dårlege forhold aleine. Det er heller snakk om eit sirkulært forhold mellom fattigdom og korrupsjon, der begge forsterkar kvarandre. Det kan derfor vere vanskeleg å utrydde fattigdom ved å utrydde korrupsjon fordi underliggjande årsaker som dårleg styresett, gjer at problemet varar trass forsøk på å «lindre smerta».

Kanskje bør vi heller forstå og behandle korrupsjon som eit symptom på ein større sjukdom. Denne sjukdomen kan vere ei alvorleg svikt i viktige offentlege organ. Vi har i denne teksten vist at konsekvensane av korrupsjon varierer med kultur og kontekst, og at dette er langt frå eit «svart-kvitt» problem. Vi kan derfor ikkje bruke ein «one size fits all» for å definere korrupte handlingar og utforme tiltak for å utrydde konsekvensane. Mange meiner at vi må sjå forbi retorikk om antikorrupsjon og bli flinkare til å identifisere dei bakanforliggjande faktorane som kan føre til ulike former for korrupsjon. Deretter må vi gå strategiske til verks for å jobbe med desse. Vi kan altså ikkje nødvendigvis utrydde korrupsjon for å utrydde fattigdom, men vi må jobbe med dei bakanforliggjande faktorane til korrupsjonen for å utrydde begge delar.