• Hva er indikatorer?
• Hvordan bruker man CPI-er?
• Hvorfor er indikatorer problematiske?
• Hvordan kan man bruke CPI-er på en god måte?

Har du noen gang lurt på hvilken befolkning som er lykkeligst, hvor det er mest korrupsjon eller hvilket lands skoleelever som er flinkest? Svaret finner du nok fort – men er det til å stole på?

Om du har søkt opp spørsmål som disse, har du mest sannsynlig støtt på såkalte country performance indicators (CPI), eller landprestasjonsindikatorer på norsk.

CPI-er måler hvor godt eller dårlig land gjør det på forskjellige områder som økonomi, utdanning, miljø eller hvor mye korrupsjon eller graden av demokrati det har. Siden 1990-tallet har det kommet flere og flere slike målinger, eller indikatorer, og i dag finnes det hundrevis av dem. De brukes til å vurdere og rangere land, og resultatene blir ofte brukt av myndigheter og medier.

Når resultatene deles med beslutningstakere kan CPI-er ha direkte påvirkning på politikken i et land. Det er lett å tenke at flere indikatorer betyr mer kunnskap og bedre beslutninger, men det stemmer bare delvis. Forskning viser at bruken av indikatorer også kan ha ulemper. Derfor er det viktig at både myndigheter og borgere er kildekritiske og lærer seg å bruke indikatorer med varsomhet. 

Hva er indikatorer?

For å lage en indikator må man forenkle store mengder informasjon om komplekse sosiale fenomener, som for eksempel utdanning eller styresett. Disse forenklingene gjøres om til tall som kan sammenlignes, over tid og/eller mellom ulike land. Samlingen av tall kan deretter vises som en vurdering av hvor bra (eller dårlig) et land gjør det, eller forventes å gjøre det framover.

Selv om indikatorer i teorien kan lages for å måle nesten hva som helst, er det indikatorer som sammenligner land – landprestasjonsindikatorerer – som står sentralt i global styring. Noen kjente eksempler er:

• PISA-testene fra OECD, som måler og rangerer hvor flinke 15-åringer i ulike land er på skolen
• Kredittvurderingsbyråer, som bruker indikatorer som gir stater en karakter på en skala fra AAA (best) til CC (svakest)
• Freedom House, som vurderer hvor fritt borgerne i et land opplever at de har det, og deler dem inn i kategoriene «frie», «delvis frie» og «ikke frie»

CPI-er kan generelt deles inn i tre typer: rene tall (antall), forholdstall og sammensatte indikatorer. Den enkleste typen er antall – for eksempel hvor mange barn som blir født i et land i løpet av et år. Det er som regel lite uenighet om hva en fødsel er, eller hvordan den skal telles. Men slike tall kan lett misforstås hvis vi ikke ser dem i sammenheng. Japan har mange flere fødsler enn Kenya på grunn av innbyggertallene, men fødselsraten i Japan er likevel blant de laveste i verden. Derfor bruker man forholdstall for å gjøre tallene mer sammenlignbare. For eksempel måles fødselsraten som antall fødsler per 1000 innbyggere, istedenfor det rene antallet.

De mest kjente CPI-ene er sammensatte indikatorer. Disse kombinerer flere mål (antall eller forholdstall) for å si noe om et større tema. Et eksempel er FNs Human Development Index (HDI), som måler både inntekt, utdanning og helse for å gi et samlet bilde av utviklingen i et land. 

Når tallene er på plass, kan statistikken visualiseres med fargekodede kart som viser ulike lands prestasjoner. Slike framstillinger har en tendens til å ligne på hverandre, noe som har gitt opphav til denne memen:

Hvordan bruker man CPI-er?

CPI-er gjør kompliserte spørsmål lettere å forstå, og gir folk og politikere et tydelig bilde av hvordan stater presterer. Derfor kan CPI-er både brukes av beslutningstakere for å rettferdiggjøre politikk og av folk for å holde myndighetene ansvarlige.

CPI-er kan påvirke politikken på flere måter.

1. For det første kan resultatene føre til endringer i nasjonal politikk. Når en CPI viser at noe ikke fungerer, kan det bli lettere for politikere, opposisjonen eller aktivister å få gjennomslag for reformer.
2. For det andre kan CPI-er påvirke økonomien. Mange indikatorer brukes av investorer, banker og internasjonale organisasjoner til å bestemme hvem som får lån eller støtte. Når kredittvurderingsbyråene vurderer et land, påvirker det hvor dyrt det vil være for landet å låne penger. Da blir det ekstra viktig for myndighetene å følge «riktig» økonomisk politikk – altså den som disse byråene anbefaler.
3. For det tredje påvirker CPI-er et lands status. En lav score kan svekke et lands rykte internasjonalt, mens en god plassering gir prestisje, legitimitet og nasjonal stolthet.

Forskning har påvist denne påvirkningskraften i flere tilfeller. For eksempel setter gjerne  land som havner nederst på Human Trafficking Index i gang tiltak mot menneskehandel. Også i Norge har slike målinger fått konsekvenser: Da de første PISA-resultatene kom i 2000 og Norge havnet midt på treet, sa utdanningsministeren at det føltes som å komme hjem fra vinter-OL uten en eneste norsk gullmedalje. Det førte til ti år med skolepolitiske reformer, og blant annet innføringen av nasjonale prøver.

Utfordringene med indikatorer

Når beslutningstakere baserer avgjørelser på CPI-er kan dette gi inntrykk av at politikken baseres på rene fakta – såkalt evidensbasert politikk. Dette er problematisk fordi CPI-er er bygget på valg og tolkninger, selv om de kan se objektive ut. Det å lage en indikator handler om å bestemme hva som teller som «bra» eller «dårlig» – og det er sjelden alle er enige om det. 

Alle CPI-er, spesielt de sammensatte, må forenkle virkeligheten for å fungere. I den prosessen risikerer man å overse viktige forskjeller mellom land og kulturer. Resultatet kan bli et slags politisk tunnelsyn, der bare det som måles blir viktig og alt annet blir ignorert. PISA-testene, for eksempel, måler elever i matematikk, lesing og naturfag, men ikke ferdigheter som kritisk tenkning eller kunnskap om menneskerettigheter.

Det er også vanskelig å endre en CPI når den først er laget. Mange har derfor kritisert indikatorer for å svekke demokratiet. I stedet for å legge til rette for en åpen debatt om hva slags samfunn vi vil ha, gir CPI-er gjerne inntrykk av at det bare finnes ett «riktig» svar. Denne kritikken er også poenget i memen «every statistic ever» (se over), som gjør narr av hvordan vestlige mål brukes til å vurdere hele verden. Mange mener dette tvinger fram vestlige standarder i land som ikke har makt til å si imot.   

• Les også: Hvordan står det til med demokratiet?

Et annet problem med CPI-er er at de ofte bygger på det som er lett og billig å måle – ikke nødvendigvis det som er viktigst. Noen fenomener, som korrupsjon, er vanskelige å måle direkte. Da bruker man ofte såkalte proxy-mål – altså erstatninger. Transparency International, for eksempel, måler hvordan folk opplever korrupsjon, ikke korrupsjon i seg selv. Slike proxy-mål kan skape en falsk trygghet ved å se presise ut, men likevel gi et feil bilde av virkeligheten.

I tillegg åpner CPI-er for «juks». Hvis det lønner seg å få en god score, kan land prøve å pynte på tallene i stedet for å løse de faktiske problemene. Et kjent eksempel er Verdensbankens Ease of Doing Business Index (EDB), som var en sammensatt indikator bestående av mange proxy-mål. EDB ble så viktig at det vokste fram et helt marked av konsulenter som hjalp land med å klatre på lista – uten å skape relle forbedringer. Georgia steg for eksempel rekordraskt på rangeringen, men viste få tegn til endringer i landet. Slike feil i tallene og politisk press førte etter hvert til en etterforskning av indikatoren, og i 2021 ble EDB avviklet.

• Les også: Georgia og Moldova – mellom barken og veden

PISA-testen har også vært utsatt for aktivitet som kan ligne på juks. Noen land har bevisst latt være å teste svake elever for å få bedre gjennomsnitt. Selv når det ikke jukses, kan CPI-er føre til at myndighetene blir mer opptatt av å gjøre det bra på målingene, enn å faktisk løse problemer for folk.

Hvordan kan man bruke CPI-er på en god måte?

En optimistisk tolkning av utviklingen er at CPI-er har bidratt til mange viktige og kunnskapsbaserte endringer. Likevel er ingen indikatorer perfekte og de vil alltid gi et begrenset bilde av virkeligheten.

Med dette i bakhodet, bør vi huske på noen viktige spørsmål når vi bruker eller hører om indikatorer:

1. Hva er det indikatoren ikke måler, men som kanskje burde vært med?
2. Hvem har noe å tjene på at akkurat dette blir målt på denne måten?
3. Finnes det andre indikatorer på samme tema – og viser de noe annet?
4. Har noen kommet med offentlig kritikk av indikatoren? Hva sier de?
5. Har noen land prøvd å «jukse» for å få bedre resultater – og påvirker det troverdigheten til indikatoren?
6. Stemmer det som måles overens med hva folk i landet faktisk har bestemt at er viktig?
7. Er det egentlig forsvarlig – både moralsk og faglig – å bruke denne indikatoren som grunnlag for politikk?

Å vurdere en CPI riktig krever både tid og kunnskap. Derfor bør myndigheter og medier ta ansvar for å sjekke hva indikatorene egentlig måler – før de tas i bruk. En åpen og tydelig prosess er en enkel, men viktig måte å unngå å bli lurt i indikatorenes tidsalder.