Foto: Daniel Leal Olivas/AFP/NTB Scanpix

Brexits framtid har vært usikker i tre år. Fortsatt er det ingen avtale på plass. 

Derfor er Brexit så vanskelig

Publisert: 27. May 2019

På bare ett år meldte ti land seg inn i EU. Storbritannia har nå brukt tre år på å prøve å melde seg ut. Nå har den fastlåste situasjonen fått statsministeren til å trekke seg. Hvorfor skal det være så vrient?

  • Hvorfor valgte britene å melde seg ut av EU?
  • Hvorfor tar det så lang tid å melde seg ut?
  • Hva betyr Brexit for EU, og dermed videre samarbeid i Europa?

I en folkeavstemning i juni 2016 stemte britene for at Storbritannia skulle melde seg ut av EU. Ni måneder senere, 29. mars 2017, ga statsminister Theresa May beskjed til EU om at hun ville starte prosessen mot utmeldelse. Ifølge EUs regelverk (se faktaboks) kunne da forhandlingene med EU starte og selve utmeldelsen skje senest to år senere – det vil si 29. mars 2019 – og etter at det britiske parlamentet godkjenner utmeldingsavtalen. Denne fristen har ikke britene klart å holde, ei heller to kortere utsettelser. EU har gitt Storbritannia en siste utsettelse på seks måneder – til 31. oktober i år, datoen for halloween.

Hvorfor rakk ikke britene fristen? Årsaken er at ingen av utmeldingsavtalene som Theresa May har fremforhandlet på vegne av Storbritannia hittil har fått flertall i det britiske parlamentet. Det første til at hun 24. mai meldte sin avgang som statsminister. Hvem som tar over er ennå uvisst. Utsettelsene gjorde også at Storbritannia måtte delta i europaparlamentsvalget 23.–27. mai. Der ble Brexit-partiet Storbritannias største. Likevel, etter tre år med politisk splittelse, hvor to statsministere har trukket seg, er løsningen på britenes utmeldelse fra EU fortsatt helt uviss. Brexit har blitt en strevsom exit.



2: Skylder på EU

I de fleste EU-land er deler av befolkningen kritiske eller skeptiske til EU. Mange mener at for mange beslutninger blir tatt av EU, og at de enkelte medlemslandene dermed har mistet innflytelse over viktige politikkområder. «Take back control» var slagordet til «Leave»-kampanjen, som kjempet gjennom EU-exit blant britene.

Lederne av de mest EU-kritiske partiene i mange land legger ofte skylden på EU for utfordringer de møter på nasjonalt nivå – også på områder der EU ikke har innflytelse. I en tid med mange nasjonale og internasjonale utfordringer, har disse argumentene fått mer oppslutning blant velgerne.

Siden EU er mer enn en internasjonal organisasjon, men mindre enn en stat, er denne institusjonen ikke alltid like lett å forstå. Dette har også Brexit vist. Løftet til det britiske folk om å ha å ha en folkeavstemning om EU-medlemskapet, ble gitt av daværende statsminister David Cameron allerede i 2013. Han håpet at en folkeavstemning skulle gi økt legitimitet til britisk medlemskap i EU. Cameron trodde at når britene ble stilt et så grunnleggende spørsmål, så ville de til syvende og sist støtte fortsatt medlemskap. Slik gikk det som kjent ikke.

Tre år senere, 23. juni 2016, stemte nesten 52 prosent av britene for at Storbritannia skulle melde seg ut av EU. Likevel er britene fortsatt medlem. Hvorfor er det så vanskelig å gjennomføre utmeldingen? For å svare på dette må vi først si litt om hva slags institusjon EU er.

3: Fra kull og stål til europeisk union

Den europeiske union (EU), slik vi kjenner den i dag, ble opprettet i 1992. Men selve prosessen mot å etablere en politisk union startet lenge før, som et resultat av at Europa hadde vært igjennom to smertefulle verdenskriger. Bakgrunnen var at man ønsket å styrke samarbeidet mellom de europeiske landene, og særlig mellom Frankrike og Tyskland, for å binde disse statene så tett sammen at en ny krig ville være utenkelig.

Med dette som hovedmål besluttet seks europeiske land (Belgia, Nederland, Luxembourg, Frankrike, Italia og Vest-Tyskland) å etablere Kull- og stålunionen i 1952. Ved felles regulering av kull- og stålproduksjonen i medlemslandene ønsket man å få kontroll over europeisk rustningsindustri, gjøre landene gjensidig økonomisk avhengige av hverandre og dermed gjøre krig mellom dem ulønnsomt.

I 1957 ble Romatraktatene signert og førte til at både økonomi og atomenergi ble tatt inn i samarbeidet. Siden den gang har medlemsstatene blitt enige om å inkludere flere land, innlemme flere oppgaver og overføre mer ressurser til EU på enkelte områder.

Mens Kull- og stålunionen besto av seks land, er nå 28 land (inkludert Storbritannia) med i EU. Utvidelsene har skjedd i ulike faser, men den største – og kanskje viktigste – utvidelsen fant sted etter den kalde krigen slutt. Som et ledd i å gjenforene Europa ble ti nye land i Øst-Europa medlemmer i 2004.

Samarbeidet har utviklet seg i etapper og gjennom til tider vanskelig forhandlinger. Prosessen kan på mange måter oppsummeres ved at samarbeidet har utviklet seg i bredden og i dybden:

  • I bredden ved at stadig flere politikkområder har blitt innlemmet i samarbeidet.
  • I dybden ved at medlemsstatene har overført myndighet til EU på noen områder. 

Etter hvert som flere politikkområder har blitt innlemmet i samarbeidet, har man også åpnet for at enkeltland kan velge å avstå fra å delta på visse deler. Det er derfor Storbritannia ikke er med i Schengen , Danmark har et unntak på forsvarsområdet og flere EU-land ikke bruker euro. I tillegg har man åpnet for at ikke-medlemmer kan være med i deler av samarbeidet gjennom spesielle avtaler. Norge er derfor fullt med i det indre markedet gjennom EØS-avtalen og som en integrert del av Schengen.

4: Hvorfor strever Storbritannia med å melde seg ut?

Mens mange land har ønsket EU-medlemskap eller avtaler om tettere tilknytning til unionen (Norge, Island, Liechtenstein og Sveits), har man hittil ingen erfaring med at medlemsland ønsker å melde seg ut av EU. Storbritannia er første land som har tatt den beslutningen. Men selv om det ikke finnes praksis, så finnes prosedyrer, og de er nøye beskrevet i EU-traktatens artikkel 50. 

Det er derfor i utgangspunktet ikke så vanskelig å melde seg ut. Det tar bare litt tid, ettersom EU i dag dekker så mange områder. Når et land har vært medlem lenge og forholdt seg til EUs regelverk på en rekke områder, så må man finne løsninger på en del viktige saker før utmeldelse kan finne sted. Dette gjelder blant annet borgerrettigheter (både for EU-borgere bosatt i Storbritannia og britiske borgere i EU-land), finansielle spørsmål rundt britenes bidrag til EUs budsjett og en rekke andre overgangsordninger knyttet til det indre markedet.

Særlig utfordrende er det når man ønsker å melde seg ut, men likevel ønsker å beholde noen av fordelene ved medlemskap. Det er nettopp det som er kjernen i Brexit. Mens befolkningen gjennom folkeavstemningen har sagt at de ønsker å melde seg ut, så vet regjeringen (og et flertall i parlamentet) at en utmeldelse uten overgangsordninger (ofte kalt «Hard Brexit») kan få uheldige økonomiske og politiske konsekvenser.

Storbritannia ønsker derfor å forhandle med EU for å få så gode overgangsordninger som mulig. Men på dette området har det vært vanskelig å komme til enighet. To spørsmål har vært spesielt vanskelige:

  • Hvordan man skal håndtere grensen mellom Nord-Irland (som er en del av Storbritannia) og Irland (som fortsatt vil være med i EU).
  • Hvordan få til en avtale der Storbritannia fortsatt kan ha en tilknytning til det indre markedet (som består av «de fire friheter»: fri flyt av kapital, varer, tjenester og personer).


For EU er det viktig å sørge for at Brexit ikke fører til en utvanning av EU-samarbeidet generelt og det indre markedet spesielt. De ønsker ikke at Storbritannia kan plukke og velge: Enten så er man fullt med i det indre markedet (som Norge er gjennom EØS-avtalen) eller så er man det ikke.

Dersom et medlem ønsker å melde seg ut, men ønsker overgangsordninger for å lette prosessen, er dette mulig, men bare dersom landet fortsetter å følge felles regler. Man kan ikke si fra seg pliktene og beholde rettighetene.

Så langt har EU stått samlet i forhandlingene med Storbritannia, selv om noen land har vært mer positive til å innfri britenes ønske om utsettelser enn andre. Der noen ønsker en mykere linje for å gi Storbritannia en mulighet til å løse sin innenrikspolitiske krise, har andre fryktet at en utsettelse ikke vil løse noe, da EU uansett ikke har mer å gi i forhandlingene.

For Storbritannia har det vært vanskelig å få Brexit-tilhengerne til å akseptere dette. Theresa May har forsøkt å få en fremforhandlet avtale med EU gjennom det britiske parlamentet uten hell. Motstanderne av de ulike avtaleutkastene er også delt: Mens flertallet ønsker bedre overgangsordninger og flere unntak (noe EU har sagt de ikke kan gi), så foretrekker et mindretall at Storbritannia melder seg ut uten noen avtale. Politikerne i parlamentet er særlig skeptiske til den delen av det indre markedet som omfatter fri bevegelse, da de mener dette har ført til for stor konkurranse på arbeidsmarkedet ved at billig arbeidskraft fra andre deler av Europa utkonkurrerte britiske arbeidstakere.

Storbritannia ønsker som nevnt også å unngå at det blir en opprettet en yttergrense med fysiske kontrollposter mellom Nord-Irland og resten av Irland, som fortsatt vil være en del av EU. Dette er viktig av økonomiske årsaker, da mye handel foregår over denne grensen, men også politisk og sikkerhetspolitisk, siden det kan utfordre fredsavtalen som ble fremforhandlet mellom Nord-Irland, Irland og Storbritannia i 1998. EU har gått med på å la Nord-Irland være en del av det indre markedet og tollunionen inntil en ny utmeldingsavtale er på plass, men Brexit-tilhengerne frykter at det vil bety at Storbritannia forblir tett knyttet til EU.



5: Hva betyr Brexit for samarbeidet i Europa?

Brexit er utfordrende for EU:

  • Europeisk samarbeid påvirkes negativt ettersom EU mister et stort og sentralt medlemsland.
  • Det vil få økonomiske konsekvenser når Storbritannia ikke lenger bidrar til EUs budsjett eller vil være en del av det indre markedet.
  • EU vil svekkes som forsvars- og sikkerhetspolitisk aktør siden Storbritannia, sammen med Frankrike, er EUs største militærmakt.

Likevel er det grunn til å tro at konsekvensene blir størst for Storbritannia – i alle fall i første omgang. Foreløpig vet vi lite om hvilket forhold Storbritannia vil få til EU etter utmeldelsen. Det er grunn til å tro at samarbeidet vil være tett på områder der det er felles interesser, slik som sikkerhetspolitikk. Men hittil har man ikke begynt å forhandle om fremtidige samarbeidsordninger. Før de kan gå i gang med det, må man bli enige om «skilsmisseavtalen».

Vi vet ennå ikke om EU vil komme svekket eller styrket ut av Brexit-prosessen. Det er selvsagt et stort tilbakeslag at et sentralt medlemsland velger å melde seg ut. Men samtidig har det også ført til en økt bevissthet i mange land rundt hva medlemskap faktisk betyr. Og kanskje også at det er noen fordeler ved medlemskap som er viktig å bevare. At valgdeltakelsen i årets europaparlamentsvalg var høyere enn forventet, kan tyde på dette. Et annet eksempel er at de euroskeptiske partiene i mindre grad enn før har utmeldelse som et mål, men ønsker i stedet å forsøke å reformere EU fra innsiden.

Det også er interessant å merke seg at de resterende 27 medlemmene har stått overaskende samlet i disse forhandlingen. De har vært enige om å unngå at Brexit medfører en undergraving det europeiske samarbeidet generelt, og det indre markedet spesielt.

På den annen side har man også sett at Brexit har ført til at de underliggende årsakene til den voksende EU-skepsisen i mange land er blitt satt på agendaen. Dette er også bakgrunnen for at Frankrikes president Emmanuel Macron har tatt til orde for å «etablere et Europa som beskytter» (une Europe qui protège). Med dette vil han at EU skal legge mer vekt på samarbeid som bidrar til økt velferd, mindre ulikhet og beskyttelse mot trusler av ulik karakter. Sammen med Tyskland ønsker Frankrike å oppnå dette gjennom å skape et mer fleksibelt EU, uten at det utvanner verdien av det indre markedet. Akkurat hvilken form dette vil ta, og om de vil lykkes, er fortsatt uklart.

6: Mulige konsekvenser for Norge

Hvilken betydning Brexit vil ha for Norge og andre tredjeland, er for tidlig å si. Mens noen hevder at et mer fleksibelt EU vil føre til et tydeligere skille mellom medlemmer og ikke-medlemmer, mener andre at det vil kunne åpne for mer fleksibilitet og dermed tettere samarbeid mellom EU og ulike grupper av tredjeland. Svaret på dette vil vi først få etter at Brexit-forhandlingene om utmeldelse er sluttført. Først da vil EU kunne diskutere mulige tilknytningsformer og avtaler med Storbritannia – som i teorien også vil kunne påvirke Norges forhold til EU.