Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Foto: Bernt Eide / Samfoto / NTB Scanpix

Statsminister Gro Harlem Brundtland kunne smile da Stortinget godkjente EØS-avtalen i 1992. To år senere, i 1994, trådte avtalen i kraft, og Norge ble en del av EUs indre marked.

25 år med EØS-avtalen

Publisert: 28. nov. 2019

I år er det 25 år siden EØS-avtalen trådte i kraft. Det som var ment som et venterom for EU-medlemskap, er blitt et permanent oppholdssted.

Gjennom EØS-avtalen er Norge forandret. Da EØS-avtalen trådte i kraft, gikk Norge fra å være et land som sto på utsiden av EU, til å bli en likeverdig deltager i EUs indre marked, med samme markedsadgang, rettigheter og plikter for norske bedrifter og borgere som for aktører fra EU-land (se faktaboks).

I dag er den økonomiske tilknytningen med de 28 EU-statene (inntil videre inkludert Storbritannia) avgjørende for Norge. Forholdet er nesten i sin helhet regulert av EØS-avtalen, som dermed er noe langt mer enn en frihandelsavtale: Den inkluderer regler for handel med tjenester, etablering av virksomheter, arbeidsvandring, og en rekke andre områder som forskning, utdanning og statsstøtte.

I det store og hele har EØS-avtalens fungert godt og ivaretatt norske interesser. I noen enkeltsaker har det vært konflikter rundt deler av samarbeidet, for eksempel knyttet til arbeidsliv og migrasjon, men samlet sett har det vært et relativt lavt konfliktnivå rundt EØS-avtalen. Flertallet har ganske enkelt funnet alternativene mer usikre og mindre attraktive. 



2: EØS-avtalens trange fødsel

To elementer dannet utgangspunktet for EØS. For det første var det en grunnleggende utilfredshet i EFTA-statene, herunder i Norge, med de avtalene som gjaldt forut for EØS. Frihandelsavtalene Norge hadde med EU før EØS-avtalen ga tollfri adgang for store deler av norsk industrieksport, men allerede da de trådte i kraft, ble de sett på som utdaterte. De omfattet for eksempel ikke tjenestehandel. EFTA-landene ønsket derfor å utvide samarbeidet med EU.

EU hadde på midten av 1980-tallet for alvor blåst liv i sin idé om å etablere det indre marked. Målet var opprinnelig å etablere det indre markedet innen 1992. EFTA-landene, som den gang var EUs viktigste handelspartner, fryktet å bli utestengt fra dette nye markedet, og hadde derfor et sterkt ønske å koble seg på prosessen.

EU, på sin side, ønsket ikke noen rask utvidelse av EU til EFTA-landene, da enkelte fryktet at dette kunne bremse farten på arbeidet med å ferdigstille EUs indre marked. Svaret på begge disse utfordringene ble etter hvert ideen om å etablere et europeisk økonomisk samarbeidsområde, altså EØS.

I dag er det lett å se tilbake på EØS og tenke at dette var en rettlinjet og naturlig forhandlingsprosess. Det var det ikke. Omfanget gjorde EØS til noe helt spesielt. Forhandlingene var et krevende politisk løp i de fleste land, også i Norge, hvor Jan P. Syses Høyre/KrF/Sp-regjering sprakk etter bare et år i arbeidet med å forhandle avtalen.

EØS-avtalen ble forhandlet i en tid med store samfunnsendringer: Da EFTA og EU først besluttet å innlede forhandlingene om EØS våren 1989, var Europa fortsatt delt i øst og vest. Da forhandlingene var avsluttet hadde Berlinmuren falt, Tyskland var gjenforent og Sovjetunionen hadde gått i oppløsning. Disse omfattende omveltningene skulle få stor innvirkning på hvordan EØS reelt sett kom til å bli. Alliansefrie EFTA-stater som Sveits, Østerrike og de to nordiske landene Sverige og Finland kunne nå tenke nytt om sikkerhets- og utenrikspolitikken sin.

Under forhandlingene mistet flere av EFTA-landene interessen for EØS. I stedet for å se det som en permanent løsning, ble EØS i økende grad sett på som en overgangsordning i påvente av EU-medlemskap. Østerrike, Sverige og Finland søkte om medlemskap i unionen, noe Norge også gjorde. I tillegg besluttet Sveits at de likevel ikke ville være med. EØS-avtalen var derfor nær ved å bli irrelevant før den trådte i kraft.

Da norsk EU-medlemskap ble stemt ned i folkeavstemmingen i 1994, var det klart at det nye EØS skulle noe ganske annet enn tidligere forespeilet. Da forhandlingene begynte, var det tolv stater på EU-siden og syv stater på EFTA-siden. Da avtalen trådte i kraft, var det 15 land på EU-siden, mens det bare var tre igjen på EFTA siden: Norge, Island og Liechtenstein. Ambisjonen om et samarbeid mellom to likeverdige partnere, var dermed svekket allerede fra starten. Vi kan trygt si at EØS-avtalen hadde en trang fødsel, og få trodde at avtalen kom til å vare veldig lenge. Ettertiden har vist at skeptikerne tok feil.

Foto: NTB Scanpix

Gro Harlem Brundtland og hennes "team" under EU-møtet på Korfu i 1994.

3: Statisk, men …

EØS-avtalen regulerer forholdet til de 28 medlemslandene i EU, samt til Island og Liechtenstein. Den består av en hoveddel, protokoller og erklæringer, samt en rekke vedlegg som viser til omfattende lovgivning der store deler av EU-retten er tatt inn.

Hoveddelen av EØS-avtalen har ligget fast og gitt en forutsigbar ramme rundt Norges forhold til EU. Den har aldri blitt reforhandlet eller endret. Det er i seg selv bemerkelsesverdig, spesielt siden EU har endret sine traktater flere ganger.

Med ujevne mellomrom er det blitt tatt til orde for å reforhandle EØS-avtalen, men slike ønsker har aldri ført frem. Årsakene er flere. De viktigste er at EØS-avtalen har fungert, at partene har vært fleksible for å finne løsninger partene kan enes om, at man har lyktes med å finne løsninger innenfor rammeverket og at man har supplert med løsninger utenfor avtalen der det er nødvendig.

Dessuten er maktforholdet forrykket til fordel for EU-siden. Alle vet hva man har, men ikke hva man eventuelt ville kunne få om forhandlingene åpner seg på nytt. Norske myndigheter har også vært forsiktige med å ønske reforhandlinger. 

Foto: Aage Storløkken / VG / NTB Scanpix

4: Dynamisk og ensartet

De to sentrale stikkordene i EØS-avtalen er «dynamisk» og «ensartet». Dette er EØS-avtalens nøkkelord, og de skiller den fra andre folkerettslige avtaler Norge har inngått.

Med dynamisk menes det at EØS-avtalen utvikles i takt med at EU endres. Det betyr at så snart nye EU-regler lages på områder som er relevante for EØS, skal disse legges til i EØS-avtalen via de beslutningssystemene som gjelder. Gjennom EØS-avtalen har Norge, Island og Liechtenstein også anledning til å medvirke i beslutninger, spesielt i de tidlige fasene, gjennom arbeidsgrupper og konsultasjoner.

Vedtak om å innlemme en ny rettsakt skjer gjennom enstemmighet blant de tre EØS-landene, det er her den såkalte «reservasjonsretten» kan benyttes. Denne har aldri blitt benyttet. Det betyr ikke at partene alltid har vært enige, men at man har forsøkt å finne frem til løsninger. I en rekke saker har EØS-landene forhandlet om unntak eller bedt om justeringer.

Det andre sentrale prinsippet er ideen om ensartethet. Det vil si at regelverket skal håndheves og gjennomføres likt i EU og i Norge. For EU-landene er det Europakommisjonen (ofte bare kalt Kommisjonen) som kontrollerer at medlemsstatene overholder reglene. Hvis de bryter dem, kan Kommisjonen trekke landene inn for EU-domstolen. I EØS-forhandlingene satte EU som krav at EFTA-siden hadde samme type kontrollsystemer. Resultatet ble etableringen av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og EFTA-domstolen. Forpliktelsene som følger av EØS- og EU-medlemskap derfor i praksis ganske like.

Både EU- og EØS-reglene kan prøves for nasjonale rettsinstanser, så det er helt dagligdags at EØS-regelverket håndheves i norsk forvaltning og i norske domstoler. Dette har fått mye oppmerksomhet i det siste, gjennom «NAV-skandalen», som er et eksempel på en sak der norske myndigheter har tolket EØS-regelverket feil i årevis.

Motstykket til EØS-avtalens dynamikk og ensartethet finner vi i avtalene mellom Sveits og EU. De sveitsiske avtalene inneholder svært få ordninger for løpende oppdatering og overføring av nye regler. Stort sett finnes det heller ikke et system for uavhengig tilsyn og domstolskontroll. Resultatet er at regelverket på forskjellige områder i Sveits ofte er utdatert. Sveits har stadig strevd med å få avtalene utvidet til å dekke nye områder, for eksempel innen tjenester. EU har hele tiden vært kritisk til denne modellen, da den har krevd svært kompliserte og tidkrevende forhandlinger om å finne løsninger som ligner mer på de norske.



5: EØS-avtalens utvikling

Dynamikken i EØS finnes på en rekke områder. La meg fremheve noen av de viktigste endringene som har skjedd siden avtalen ble undertegnet:

EØS er blitt geografisk utvidet. Avtalen dekker nå 28 EU-land (med Storbritannia) og tre EFTA-land (Norge, Island og Liechtenstein), mens den ble inngått mellom tolv EU-land og fem EFTA-land. Utvidelsene av EU har endret styrkeforholdet innad i EØS: EU er blitt viktigere for økonomien i EFTA-landene, mens de gjenværende EFTA-landene er blitt mindre viktige for EU.

EØS er fordypet. Da EØS-avtalen ble inngått, omfattet den under 2000 rettsakter. Siden den gang er mer enn 10 000 nye rettsakter lagt til. Mange tusen er også endret, oppdatert eller fjernet. Norge har ønsket de fleste reglene velkommen, man kan si at de har ført til stadig bedre tilpasning: EUs regler er blitt mer «nordiske», for eksempel når det kommer til miljø og sosiale standarder, mens vi her hjemme er blitt mer europeiske.

Norges samarbeid med EU har blitt utvidet tilnye områder, og handler i dag om langt mer enn tilgang til det indre marked. Vi har inngått avtaler om klima, politi og innvandring, forsvars- og sikkerhetspolitikk, for å nevne noe. Norge har som regel vært pådriver for å utvide samarbeidet, og EØS-avtalen har vært en viktig bro for å få disse på plass.

Pengestøtte har også blitt en større del av EØS-avtalen. Da EU ble utvidet østover i Europa i 2004, førte det til etableringen av «EØS-midlene» for økonomisk og sosial utjevning. Norge betaler det aller meste av disse midlene. Andelen vår for å delta i EUs programmer i for eksempel forskning og utdanning beregnes på grunnlag av størrelsen på økonomien. Siden Norge er blitt rikere, er bidraget blitt høyere. Til gjengjeld er flere norske forskningsmiljøer nå med i europeiske samarbeid på grunn av disse midlene.

EØS har også hatt en viktig politisk funksjon i Norge. Mens diskusjonen om EU-medlemskap har vært politisk splittende, har det i lange perioder vært bred støtte for EØS-avtalen. Politikerne har vært enige om at det er i Norges interesse å delta i europeisk samarbeid. Selv partiene som ofte fremstår som EØS-skeptiske – Senterpartiet, SV og Fremskrittspartiet – har sittet regjering og styrt på grunnlag av avtalen. Også i enkeltsaker har enigheten vært stor. Av de 381 samtykkeproposisjonene Stortinget har behandlet, har 344 blitt enstemmig vedtatt.

At avtalen har hatt politisk støtte, betyr derimot ikke at den ikke har vesentlige demokratiske svakheter. Selv om EØS-avtalen gir oss en viss medvirkning, har Norge for eksempel ingen stemmerett ved EUs beslutninger, og fordi få kjenner detaljene om EØS-avtalens omfang og virkemåte, er det også begrenset kunnskap og debatt om avtalene.

6: Brexit

Samtidig som vi år markerer 25 år med EØS, pågår en intens debatt om EUs fremtid. Det finnes krefter som ønsker å trekke seg ut av EU-samarbeidet, ikke minst i Storbritannia. Dermed har også oppmerksomheten om Norges tilknytning til EU økt. Brexit har satt EØS på dagsorden. Det er ikke unaturlig ettersom brexit i bunn og grunn handler om å klargjøre hva det betyr å være EU-medlem og hva det vil si å ikke være medlem.

Selv om britene har avvist at EØS er en løsning for dem, har den britiske debatten likevel synliggjort de kompliserte sammenbindingene mellom europeiske stater og økonomier. Brexit har synligjort vanskene som er knyttet til utmeldelse, og ikke minst vist hvor vanskelig det er å finne løsninger som kan skape stabilitet og tillit.

EØS-avtalen har skapt en stabil ramme for forholdet mellom EU og Norge i 25 år. Men dette har ikke kommet gratis. Suksessen med EØS ligger ikke bare i stabiliteten, men også i partenes politiske vilje til å gjøre justeringer og tilpasninger.

I Norge bør man derfor ha lært at man ikke kan EØS-avtalen for gitt. Støtten til avtalen må stadig sikres her hjemme, i EU og i de andre EFTA-landene. Det kreves kompetanse og hardt arbeid å få det som på mange måter er «umulig» – å være både inne- og ute samtidig – til å fungere i praksis. Brexit har vist at vi ikke bør ta lett på dette.