Samfunnskontrakten mellom stat og borger

Publisert: 4. mai 2020

Coronapandemien illustrerer statens sentrale rolle i borgernes liv, selv i en mer grenseløs og globalisert verden, skriver Halvard Leira og Nina Græger i denne kronikken.

(VG): Coronapandemien våren 2020 har på dramatisk måte vist hvor sentral staten er i moderne menneskers liv.

På tvers av ideologisk orientering lovpriser norske politikere og kommentatorer nasjonalstaten, de påpeker EUs maktesløshet og irrelevans, og enkelte predikerer globaliseringens endelikt.

Coronaviruset bryr seg ikke om landegrenser, men det er landegrensene som i første omgang har avgjort hvordan det blir møtt på forskjellige steder. Coronakrisen aksentuerer forholdet mellom stat og borger, mer bestemt spørsmålet om statens plikt til å beskytte det store antall borgere som til enhver tid vanligvis befinner seg i utlandet.

Bør statene ta ansvar overfor egne borgere i utlandet?

Statenes omsorg for borgerne er, som viruset, ikke begrenset av landegrenser. Tvert imot har den korte beskjeden fra de fleste stater til egne borgere som ikke er fastboende i utlandet vært «Kom hjem!». Dette fremført mer som en ordre, enn som en oppfordring.

  • Sammen med NUPI-kollegaer og eksterne partnere har Halvard Leira og Nina Græger forsket på nettopp statens beskyttelsesplikt i prosjektet The Duty of Care: Protection of Citizens Abroad (finansiert av Norges forskningsråd). Denne kronikken bygger på kunnskap og funn fra prosjektet.

For smittespredning var dette trolig lite heldig, men beskjeden illustrerer den beskyttelsesplikten stater føler overfor sine borgere og forestillingen om at i krisetider bør borgere søke til sin egen stat. Men bør statene ta ansvar overfor egne borgere i utlandet? Og hvor mye hjelp kan borgerne forvente å få?

  • Hør Halvard Leira om stengte Corona-stengte grenser i podcasten Verdens Gang her.

Statenes svar på dette er ikke entydig, og den direkte innsatsen har vært varierende. I den første uken av april hadde Tyskland for eksempel organisert hjemreise på spesialchartrede fly for flere tyske statsborgere, enn det USA hadde gjort for amerikanske statsborgere, til tross for at den amerikanske befolkningen er fire ganger større enn den tyske. I tråd med europeiske samarbeidsordninger har tyske fly også tatt med borgere fra andre EU-land og partnerland (som Norge). Den britiske repatrieringen kom for sin del ikke egentlig i gang før i starten av april.

UD-respons og internasjonalt samarbeid har fungert godt

Norske mobildata antyder at over 2/3 av de nordmennene som var i utlandet 12. mars var tilbake i Norge innen utgangen av mars. Langt de fleste har kommet seg hjem på egenhånd, men UD oppbemannet sitt operative senter og jobbet døgnkontinuerlig med å hjelpe de mange som av forskjellige grunner hadde problemer med å returnere.

Utenrikstjenesten var, like lite som resten av samfunnet eller andre lands utenrikstjenester, forberedt på en pandemi og påfølgende repatriering. Erfaringen fra evakueringer de siste 15 årene synes allikevel å ha gjort at både UDs respons og internasjonalt samarbeid har fungert godt.

Hva skjer når nye kriser oppstår?

Reising utenfor landets grenser holdes nå på et absolutt minimum. Men før eller siden vil vi begynne å reise igjen. Nordmenn er et farende folk, og til vanlig befinner minimum 3-5 prosent av landets borgere seg utenfor Norges grenser til enhver tid. Selv om det er rimelig å anta at reising vil anta nye former og gå til andre steder, vil det oppstå kriser igjen. Bør staten da ha ansvar for å yte slik hjelp som den har gjort under coronapandemien

Det store flertall av nordmenn mener at den norske staten har en plikt til å hjelpe og beskytte dem som havner i trøbbel i utlandet. Denne plikten er bare i begrenset grad juridisk. Dette spiller imidlertid mindre rolle, all den tid beskyttelsesplikten oppleves som moralsk bindende og politisk tvingende.

Legitimitet er kjernen i beskyttelsesplikten

I Norge har beskyttelsesplikten rot i 1800-tallets oppfølging av sjømenn på verdens hav og i verdens havner. De siste 70 årene har den så blitt utvidet med utviklingen av velferdsstaten og internasjonaliseringen av studier, arbeidsmarked, turisme og pensjonisttilværelse. Legitimitet overfor befolkningen er kjernen i beskyttelsesplikten, og at den bør forstås som en del av samfunnskontrakten mellom stat og borger.

  • Hør NUPI-podden med Halvard Leira og Nina Græger: Kan du forvente hjelp fra Norge hvis du kommer i trøbbel i utlandet?
NUPI · NUPIpodden #12: Kan du forvente hjelp fra Norge hvis du kommer i trøbbel i utlandet?

Koster mye

Det er imidlertid svært ressurskrevende å hjelpe egne borgere i utlandet. UD beregnet allerede for en del år siden at konsulære tjenester i sum utgjorde over 200 årsverk i utenrikstjenesten. Stater forsøker å redusere disse kostnadene på forskjellige måter ved reiseråd, elektronisk reiseregistrering og stadige påminnelser om reiseforsikring.

Les også: 

Dette handler også om å forsøke å ansvarliggjøre borgerne, så staten skal slippe å ta ansvar. Når krisen først er inntruffet, er kostnadene uoverskuelige. For «coronastrandede» borgere i land med stor smittespredning, var utsiktene til dyre sykehusregninger som i sluttenden ville havne på det offentliges bord en viktig driver for å få folk hjem, i tillegg til plikten til å beskytte.

Eksperimenterer med digitalt diplomati

En rekke stater eksperimenterer også med forskjellige former for digitalt diplomati, for å kunne varsle medborgere og koordinere ved større katastrofer (som jordskjelv og terroraksjoner). Det er imidlertid ingen stater som har funnet de åpenbart «beste» løsningene på utfordringene.

Så lenge borgerne forventer å få hjelp hvis de får problemer i utlandet, og så lenge staten av legitimitetsgrunner fortsetter å yte slik hjelp, vil løsningene nødvendigvis preges av akutt krisehåndtering og ad hoc tilpasninger.



Hva kan vi forvente?

Hvordan vil coronapandemien påvirke samfunnskontrakten mellom stat og borger? 

Vi kan forvente revurderinger av risiko ved å reise, og nye krav og formaninger overfor borgerne.

For det første vil statene trenge bedre kunnskap om hvor deres borgere befinner seg, for å kunne foreta raskere evakueringer og planlegge samordning mellom land løpende. Slik samordning vil i større grad enn før kunne foregå mellom enkeltland. I hvert fall viste EU liten evne og vilje til å koordinere smittetiltak eller bistå medlemsland i krisens tidlige fase.

Sporing, registrering og reiseavgift

Forslag om påbudt reiseregistrering og aktiv bruk av sporingsmuligheter for eksempel i mobiltelefoner, kan fort bli innført.

For det andre er det rimelig å anta at vi blir nødt til å tenke nytt om finansieringen. For bilbruk har vi både obligatorisk årsavgift og ansvarsforsikring. På samme måte kunne man tenke seg en reiseavgift knyttet til finansieringen av beskyttelsesplikten samt obligatorisk reiseforsikring.

For det tredje, vil vi kunne få nye regler eller reiseråd som vil påvirke muligheten til en fremtidig pensjonisttilværelse utenlands, begrunnet i pandemien.

Større ansvarliggjøring av den enkelte

Coronapandemien illustrerer statens sentrale rolle i borgernes liv, selv i en mer grenseløs og globalisert verden. Krisen har også forsterket betydningen av statsborgerskap og at oppfatningen av statens plikt til å beskytte lever i beste velgående.

Samtidig viser pandemien at statens vilje og evne til å videreføre plikten trolig vil avhenge av større ansvarliggjøring og innsats fra borgerne selv, kombinert med forpliktende internasjonalt samarbeid.

Denne kronikken ble først publisert i VG 4. mai 2020. Lenker, tittel, ingress og mellomtitler i denne versjonen er tilpasset av NUPIs kommunikasjonsavdeling.

Les også: