Slik maskerer et av bistandsverdenes mest brukte moteord maktforskjeller

Etiopia 7. november 2017: I rosa drakt tar daværende kronprinsesse Mette-Marit president Mulatu Teshome i hånden utenfor palasset i hovedstaden Addis Abeba. Hun og daværende kronprins Haakon er på statsbesøk med en stor næringslivsdelegasjon, deriblant Yara, som skal signere en stor avtale om å utvikle en gruve i landets nordøstlige Afar-region. Målet er å utvinne kaliumsulfat.

 «Sammen om å skape jobb for ungdom i Etiopia. Strategisk partnerskap med Yara», skriver Utviklingsfondets Kari H. Partapuoli på Twitter.

I forbindelse med gruveprosjektet har Yara kontaktet bistandsorganisasjonen Utviklingsfondet med forespørsel om hjelp til å renovere en nedlagt lokal yrkesskole i nærheten av den foreslåtte gruven. Hensikten er å gi lokal ungdom yrkesutdanning, slik at de kan være med å bygge og drive den. Direktoratet for utviklingssamarbeid, Norad, og Norges ambassade i Etiopia har vært svært positive til samarbeidet, som tjener som et klassisk eksempel på det som i bistandsverdenen omtales som offentlig-privat samarbeid (OPS), på engelsk kalt Public-Private Partnerships (PPP).

Prosjektet er et kinderegg: det vil bidra til å møte Yaras behov for arbeidskraft, gi lokal ungdom utdanning og jobbmuligheter, og gjøre at Norad får realisert ambisjonen om å øke involveringen av private aktører i offentlig finansierte bistandsprosjekter gjennom sitt strategiske partnerskapsprogram.

Yara er eneansvarlig for gruveprosjektet, mens Utviklingsfondet i partnerskap med Yara er ansvarlig for det tilknyttede skoleprosjektet, som Norad finansierer.

Fem år senere legges gruveprosjektet ned. I forkant har det strategiske partnerskapet tilknyttet skoleprosjektet kollapset.

Mange uromomenter

– Det kollapset fordi Yara gradvis distanserte seg fra selve partnerskapet og skoleprosjektet på grunn av mange uromomenter tilknyttet arbeidet med skolen. Dette skapte usikkerhet på prosjektnivå, og det spredte seg en frykt for å bli assosiert med noe negativt som kunne påvirke investeringene til gruveprosjektet, sier NUPI-forsker Jon Harald Sande Lie.

Han er en av redaktørene bak den nye boken «The Politics of Public–Private Partnerships and International Development – Insights from Ethiopia» (Routledge), sammen med NUPI-kollega Paul Beaumont og Marit Tolo Østebø (University of Florida).

Her tar forfatterne utgangspunkt i Etiopia for å studere offentlig-privat samarbeid. Mens mye forskning på bistandsfeltet prøver å finne ut hvor godt slike samarbeid fungerer, setter boken søkelys på OPS-begrepet som et moteord, eller «buzz word». Det finnes nemlig ikke enighet om en universell definisjon av OPS.

Lie og kollegaene forsøker seg ikke på å rydde opp i definisjonsproblemet én gang for alle, men argumenterer for at begrepet bør undersøkes med utgangspunkt i hva det faktisk gjør, hvordan det brukes og hvilke prosesser det setter i gang.

Viser et overordnet «kulturproblem»

Tilbake til Etiopia: Yara opprettholdt altså sitt eget gruveprosjekt, men trakk seg gradvis ut av samarbeidet om skolen, som Utviklingsfondet ble mer alene om å gjennomføre sammen med lokale aktører.

– Eksempelet viser dermed til et mer overordnet “kulturproblem” med OPS-agendaen i internasjonal bistand ved at den kobler sammen aktører med forskjellige og tidvis konkurrerende logikker, sier Lie, og utdyper:

– Der private aktører først og fremst er ansvarlige overfor eiere og investorer, har bistandsaktører en annen, dobbel ansvarlighet – ‘oppover’ til de som finansierer prosjektet, og ‘nedover’ til mottakere. Når Yara trakk seg ut og prosjektet fortsatte, ble i realiteten OPS-prosjektet en offentlig finansiert «proxy» for private interesser.

Yaras egen gruveambisjon ble også med tiden lagt ned, men det skyldtes mer politiske uroligheter, som senere utløste borgerkrig, i Etiopia. Disse usikkerhetsmomentene gjorde situasjonen ekstra vanskelig og medførte manglende vilje til å fortsette blant investorene, forteller Lie.

Ulike logikker skaper gnisninger

Et viktig mål med OPS er å mobilisere privat kapital til bistands- og utviklingsformål. Hensikten er å begrense det store utviklingsfinansieringsgapet, altså avstanden mellom pengene som trengs for å nå FNs bærekraftsmål og de faktiske midlene som er tilgjengelige.

Som boken poengterer, kan offentlige bistandsmidler fort ende opp som statlige subsidier til private selskaper. Det som er ment å øke samarbeid, for eksempel garantiordninger for private aktører, gjør at risikoen tilfaller det offentlige, mens profitten går til private aktører.

– Hovedproblemet er at det er et stort gap mellom det man tror at OPS skal få til – å finansiere utvikling – og hva det faktisk finansierer, samt hvilke mekanismer det skaper lokalt, sier Lie.

Problematisk moteord

I bokens innledningskapittel går redaktørene gjennom både begrepene bak de tre P-ene, eller OPS på norsk, og karakteriserer begrepet som et moteord.

Forfatterne påpeker at OPS er spesielt interessant fordi det slår sammen to begreper som tåkelegger mye: ordet «partnership», som har vært et etablert moteord innen bistand siden 1990-tallet, og den klassiske skillelinjen «public–private».

Særlig «partnerskap»-begrepet er problematisk, ifølge Lie:

– Det er gjennomgående problematisk å prate om partnerskap i bistandssammenheng, fordi begrepet maskerer maktforskjeller mellom giver og mottaker. Partnerskapsbegrepet gir et inntrykk av at aktørene er likeverdige, men praksis viser at forholdet mellom donor og mottakere er veldig ubalansert. Man har en intensjon om å prøve å balansere asymmetrier innen bistand. Men det får man ikke til. Donor definerer «partnerskapet» i stor grad, sier Lie.

Han presiserer likevel at donoren ikke definerer alt.

–  En donor må alltid ha en mottaker. Hvis mottakeren ikke sier ja til donasjonen, blir du irrelevant. En bistandsmottaker gir noe tilbake til donoren, nemlig symbolsk kapital.

Gnisninger og problemer

OPS bringer dessuten sammen aktører som ikke nødvendigvis har samme organisasjonelle mandat og institusjonelle logikk, påpeker NUPI-forskeren.

– Både det offentliges og privates logikk i bistandssamarbeid feires på egne måter, men de går kanskje ikke så godt sammen. Private aktører er i all hovedsak ansvarlig til eierne og aksjonærer, mens bistandsorganisasjoner er ansvarlige overfor donorer, men også til prosjektmottakerne, sier Lie.

Når disse to «logikkene» møtes i et konkret prosjekt, blir det ofte gnisninger og problemer, forklarer han:

– Og vi er veldig klare over at disse to logikkene ikke går bra sammen. Folk jeg har intervjuet i Verdensbanken snakker typisk om et kulturproblem i forståelsen av hvordan ting skal gjøres. Kulturproblemet oppstår i relasjonen mellom offentlig og privat aktører. Likevel kobler bistandspolitikken dem sammen, fordi man har en tanke og et ønske om å vise at det funker.

Bruker viruset som metafor

Marit Tolo Østebø (University of Florida) er medredaktør for boken, og har skrevet et av kapitlene. Her viser hun hvordan de private og offentlige aktørene ikke bare blir «partnere» som ofte kan preges av store kultur- og organisasjonsforskjeller, men er gjensidig avhengige av hverandre. Hun bruker viruset som metafor:

– På samme måte som at virus ikke kan eksistere uten en celle, eksisterer heller ikke det vi kaller «det offentlige» og «det private» uavhengig av hverandre. Vi er vant til å tenke at disse kategoriene definerer atskilte aktører som møtes og samarbeider – eller kolliderer – som om staten er én ting, og private selskaper, NGO-er eller givere er noe helt annet, sier Østebø.

Hun bruker begrepet «symbiose» om offentlig-privat samarbeid.

– På samme måte som i biologien kan slike forhold være svært ulike – noen ganger skadelige eller parasittiske, andre ganger nøytrale, og andre ganger gjensidig fordelaktige for begge parter. Det finnes altså ikke ett fast svar på om OPS er «bra» eller «dårlig» – det kommer an på hvilken type forhold som faktisk oppstår i praksis. Det denne metaforen kan lære oss, er at man ikke kan vurdere et offentlig-privat partnerskap ut fra en forenklet offentlig/privat-modell. Man må heller undersøke hvordan ulike aktører, institusjoner og interesser faktisk flettes sammen i konkrete situasjoner og på hvilken måte de opererer som «private» og «offentlige».

På spørsmål om hva det viktigste norske bistandsaktører bør ta inn over seg når de planlegger framtidige prosjekter, svarer Østebø:

–  Viktigheten av å forstå historisk, politisk og kulturell kontekst, samt at policy-modeller, slik som OPS, er forenklede, idealistiske løsninger som ikke ukritisk kan overføres fra en kontekst til en annen. De skjuler ofte mer enn det de lover.