Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk

EUs naboskapspolitikk: mulegheiter og avgrensingar

Publisert: 1. feb. 2015

EUs naboskapspolitikk (ENP) blei etablert i 2004, same år som Den europeiske union (EU) blei utvida med 10 nye land, i hovudsak i det austlege Europa. Hensikta med politikken var å skape ein «ring av venar» rundt EUs nye yttergrenser og dermed hindre nye skiljelinjer i Europa. Ønsket var å vidareføre EU som fredsprosjekt, basert på ein ide om at tettare økonomisk og politisk integrasjon bidrar til gjensidig avhengigheit, noko som igjen skal føre til fred og stabilitet. Det var denne dynamikken EU fekk fredsprisen for i 2012. Artikkelserie.

2: Instrument for fred og stabilitet

Dei mange utvidingane av EU bygger nettopp på ideen om at integrasjon fører til fred. Tanken er at ein ved å opne opp for at unge europeiske demokrati blir medlemmar av unionen mot at dei respekterer EUs normer og reglar, vil føre til sterkare demokrati og meir gjensidig avhengigheit som igjen er viktig for å skape fred og stabilitet.

Med ytterlegare utvidingar av unionen voks det likevel fram et behov for å utvikle ein politikk som kunne handsame forholdet mellom EU og dei nye nabolanda – både i aust og sør. På mange måtar ønskte ein å utvide fredsprosjektet til å omfatte dei landa som no hadde «rykt fram» som nye naboland. Tanken var dermed at omfattande assosieringsavtaler ville kunne vidareføre noko av den same dynamikken utan å tilby medlemskap. Det vil seie å få etablert ein god sirkel der nabolanda også ser verdien av å tilpasse seg EUs normer og regler.

Nabolanda skulle få betre tilgang til den indre marknaden i EU mot at dei sette i gang reformprosessar som skulle bidra til demokratisering, etablering av og etterleving av rettsstatsprinsipp og respekt for menneskerettar (jf Københavnkriteria). Med andre ord tilbaud EU her ei utsikt til ei privilegert tilknytting dersom landa slutta seg til EUs normer og verdiar. I einskilde naboland som Moldova og Tunisia har utviklinga vore positiv. I andre – som Ukraina, Syria og Libya – har den vore negativ – til dels dramatisk negativ.

3: Geografisk nedslagsfelt

På papiret omfattar EUs naboskapspolitikk totalt 16 land – 6 land i aust (Armenia, Aserbajdsjan, Hviterussland, Georgia, Moldova og Ukraina) og 10 i sør (Algerie, Egypt, Israel, Jordan, Libanon, Libya, Marokko, Palestina, Syria og Tunisia).

EU med partnarland

EU med austlege og sørlege partnarland

Ettersom EU krev at partnarlanda sluttar seg til og respekterer dei grunnverdiane EU bygger på, er denne politikken enno ikkje blitt aktiv overfor alle dei 16 landa. I dei austlege nabolanda har ei tettare assosiering (tilknytting) med EU enten ikkje vore ønska av dei politiske leiarane (Kviterussland og Armenia), eller reformprosessane har ikkje komme langt nok (Aserbajdsjan). Og i det sørlege nabolaget har borgarkrigane i Syria og Libya førebels stansa ei tettare assosiering med EU. Heller ikkje Egypt, Algerie, Libanon, Israel eller Palestina har hatt ei utvikling som har gjort ei tettare tilknytting mulig.

Naboskapspolitikken kan derimot vise til resultat i Moldova, Georgia, Marokko, Tunisia og til ein viss grad i Jordan. Trass i uroa og kampane i Ukraina det siste året, held landet fram med sin assosieringsprosess. Felles for desse landa er at dei enten har framforhandla eller er i forhandlingar (Jordan) om utvida assosieringsavtaler, som også inkluderer vidtrekkande frihandelsavtaler.

Naboskapspolitikken tek for seg det bilaterale (tosidige) forholdet mellom det enkelte partnarland (i aust og sør) og EU. I tillegg finst det ei rekke regionale samarbeidsinitiativ for å betre forholdet mellom land i bestemde regionar og dermed styrke mulegheitene for tettare band til EU. Dette gjeld for eksempel det austlege partnarskap (The Eastern Partnership, EAP), partnarskapet for medelhavslanda (The Euro-Mediterranean Partnership, EUROMED) og Svartehavs-synergien (The Black Sea Synergy, BSS).

4: Kondisjonalitet og tryggleik

Sjølv om naboskapspolitikken er eit langt svakare instrument enn utvidingsprosessane, så bygger den på same logikk.  Medlemskap – og dermed utviding av EU – er gulrota for kandidatar som lever opp til opptakskrava (Københavnkriteria). Innanfor naboskapspolitikken kjem lønna i form av tettare assosiering gjennom omfattande frihandelsavtaler og mobilitets-/visumavtaler.

Det vil seie at begge prosessar har som mål (ambisjon) å utvide EUs tryggingsfelleskap gjennom å fastholde eit prinsipp om kondisjonalitet. Gulrota er tettare samarbeid med EU og kan hende få del i den velferda som er skapt der. Pisken er å måtte etterstrebe og etterleve vilkår stilt av EU. Kondisjonaliteten bygger på ideen om at det finst ein samanheng mellom integrasjon og tryggleik.

Forskjellen mellom utvidingsprosess (jf. kandidatland) og naboskapspolitikk er minst tydeleg i aust. Dette heng saman med at det langsiktige målet til mange av partnarlanda nettopp er medlemskap. Samstundes er det ulike syn blant EU-landa på kor mulig eller ønskeleg medlemskap er. Denne uklarheita har ført til at EU har stilt høgare krav til landa i aust enn til nabolanda i sør. For dei i sør er medlemskap uansett utelukka. Dette inneber at krava frå EU i aust omfattar ei tilslutting til EUs regelverk. Overfor sør blir ei tilpassing til EUs normer og verdiar sett som tilstrekkeleg.

5: Den arabiske våren og naboskapspolitikken

I 2010–2011 begynte EU å reformere naboskaps-politikken. Sant nok blei denne reformprosessen initiert tidlegare, men den blei forsterka av den arabiske våren og bølga av reformvilje som dukka opp i det sørlege nabolaget til EU i 2011. Naboskapspolitikken blei same år gira inn på å støtte opp under dei reformene som fleire land i regionen da initierte – ofte som eit direkte resultat av folkelege krav.

EU-landa vedtok blant anna å auke pengeoverføringane til naboland og et såkalla «meir-for -meir-prinsipp» i naboskapspolitikken. Dette innebar ein meir differensiert politikk der dei mest reformvenlege landa ville motta mest økonomisk støtte frå EU. EU la dessutan opp til å auke støtta til det sivile samfunn og bidra til å utvikle stabile demokrati. Dette var ei viktig endring ettersom EU i lang tid har blitt skulda for å favorisere stabilitet og tryggleik i sitt sørlege naboskap framfor reell demokratisering. Med dette ble naboskapspolitikken meir tilpassa situasjonen i det enkelte land og dermed også meir resultatorientert.

Bilde av eit omsverma EU

EU - ei honningkrukke for mange av landa rundt

Sidan 2011 har vi vore vitne til ei positiv utvikling i Tunisia, og i litt mindre grad i Marokko og i Jordan. Desse landa er også dei i sør som har dei tettaste banda til EU. Samstundes har det samla spenningsnivået i regionen auka, især med framgangen til terroristgruppa Den islamske staten (IS) i Syria og Irak. I mange partnarland har utviklinga vore negativ. Dette gjeld særleg i Libya og i Syria der det framleis er borgarkrig. Også utviklinga i Egypt er urovekkande. Faktisk er uroa og spenninga i denne regionen ei direkte tryggingspolitisk utfordring for Europa, blant anna når folk i hundretusentals flyktar dit frå konfliktane der. Om lag 5 prosent av verdas befolkning bur i den arabiske verda, og derfrå kjem meir enn 50 prosent av verdas flyktningar.

6: Ukraina og Russland

Naboskapspolitikken har til no ikkje bidratt til fred og stabilitet i det austlege nabolaget til EU. I seinare tid har utviklinga vore særskilt negativ i Ukraina. I all hovudsak skuldast dette ein aggressiv og kritikkverdig russisk politikk overfor landet. Nokre meiner likevel at EU ikkje er heilt utan ansvar. Desse vil blant anna seie at EU har tatt for lite omsyn til dei historisk tette banda mellom Ukraina og Russland. EUs europeiseringsagenda kan slik ha vore med på å framprovosere dagens situasjon.  Mens Ukraina lenge var trekt fram som det partnarlandet som var komme lengst i sin integreringsprosess med EU, har landet vore prega av krig og uro det siste året.

I desember 2013 forkasta den dåverande ukrainske presidenten, Janukovitsj, ei tettare assosieringsavtale med EU til fordel for ein tollunion med Russland, Kasakhstan, Kviterussland og Armenia. Dette førte til omfattande folkelege protestar i Kiev og Janukovitsjs fall. Deretter følgde ein aggressiv russisk politikk med annektering av den ukrainske halvøya Krim samt militær støtte til russisktalande separatistar i delar av Aust-Ukraina som sto i opposisjon til det nye regimet i Kiev.

Sjølv om situasjonen framleis er spent, har ein ny ukrainsk president (Porosjenko) no underteikna ei assosieringsavtale med EU. Kostnadene har imidlertid vore store, og det held fram med krigsliknande tilstandar i delar av landet. Forholdet mellom EU og Russland har også blitt dramatisk forverra på grunn av denne konflikten. Dette betyr at Ukraina som lenge blei trekt fram som eit eksempel på vellukka naboskapspolitikk, no heller er blitt det fremste symbolet på at naboskapspolitikken har feila og at det er behov for endringar.

7: Svakheiter ved naboskapspolitikken

Naboregionane til EU – både i aust og sør – er i dag meir prega av uro enn tryggleik. Det er også urovekkande utviklingstrekk nettopp i dei landa som har vore dei mest reformvenlege av alle partnarlanda. Kva kan vere årsakene til dette?

For det første kan det skuldast uklare medlemskapsutsikter for enkelte land. Det er særleg tydeleg i aust og har bidratt til å svekke reformviljen i nokre av desse partnarlanda. Fleire partnarland i denne regionen har nemleg lenge hatt framtidig medlemskap som eit langsiktig mål. Den økonomiske krisa i EU har gjort det mindre sannsynleg å nå dette målet. Mellom dagens medlemsland rår ulike oppfatningar om utviding. Nokre medlemsland støttar framleis eit framtidig medlemskap for desse landa (som f. eks. Polen); andre er langt meir tilbakehaldne (som f. eks. Frankrike). Resultatet har dermed blitt eit gap mellom forventningar og verkelegheit, og påfølgande frustrasjonar i enkelte partnarland.

Bilde av fellesprosjektFoto: www.enpi-info.eu

Samankopling av røyr i eit samprosjekt mellom EU og partnarland i Nord-Afrika.

For det andre er det ei årsak at EU (i aust) og Russland (i vest) har felles naboar, men også ulike syn på korleis ein skal handsame forholdet til dei. Det finst blant anna større russisktalande minoritetar i mange av desse landa. Ei tettare assosiering mellom dei austlege partnarlanda og EU vil dermed fort kunne bli sett på som ein trussel mot Russlands interesser. Det kan bidra til å skjerpe konfliktnivået mellom EU og Russland ytterlegare, slik hendingane i den siste tida i Ukraina viser. Her ligg ei påminning om at EUs naboskapspolitikk ikkje utan vidare er fredsskapande – i alle fall så lenge EU og Russland ikkje kjem til ei felles forståing av korleis  dei skal forholde seg til nabolanda. Per i dag verkar ei slik tilnærming å vere lite sannsynleg.

For det tredje har naboskapspolitikken overfor sør vore lite eigna til å handsame indre konfliktar i partnarlanda, regional ustabilitet og konsekvensane av desse. Som vi har sett, har den arabiske våren hatt positiv utvikling i nokre land og negativ i mange andre. Det er også ei fare for at den negative utviklinga vil kunne spreie seg. I kva grad EU kan stimulere til ytterlegare positiv utvikling i dei landa som til no har hatt vellykka reformprosessar, og samtidig handsame konsekvensane av dei konfliktane som har oppstått i store deler av regionen, er framleis uvisst.

8: Meir reform av naboskapspolitikken?

Sidan utfordringane er svært ulike i EUs austlege og sørlege nabolag, meiner mange at ein må differensiere politikken meir. Det vil seie at ein treng å skreddersy ein partnarskapspolitikk overfor dei forskjellige partnarlanda der ein tek større omsyn til dei regionale forskjellane og dei ulike utfordringane som dei enkelte landa står overfor. I aust er ein stabil utvikling avhengig av eit betre forhold til Russland og i sør er positivt utfall i kampen mot IS og ekstremisme ein føresetnad for godt resultat. Sjølv om det framleis er ein samanheng mellom integrasjon og tryggleik, har den siste tidas utvikling vist at dette ikkje er tilstrekkeleg når ytre (og til dels indre) truslar utfordrar denne dynamikken.